235
вторых входят дорожно-транспортные дела, мелкие правонарушения и гражданские дела с суммой иска не более 15 тыс. долл.
Наконец, общую судебную систему дополняют суды специальной юрисдикции — претензионные суды, которые рассматривают дела о причинении ущерба жизни, здоровью и собственности граждан.
Все судьи избираются населением штата на 6-летний срок, за исключением судей претензионных судов, назначаемых Председателем Верховного суда из числа судей Верховного, апелляционного судов и судов общих исков.
К судьям Верховного и апелляционного суда, а также судов общих исков предъявляются следующие требования: они должны проживать в штате, быть не старше 70 лет, иметь не менее 6 лет адвокатской практики в штате1.
Завершая краткий обзор судебной власти в штатах, приведем несколько цифр. В общий судейский корпус штатов входят 340 судей верховных судов, 953 судьи апелляционных судов, 9385 судей судов общей юрисдикции2. Ежегодно суды штатов разрешают более 3 млн. уголовных и гражданских дел. Такой объем работы требует совершенствования судоустройства в штатах, образцом для которых в последние годы служит организация федеральных судов.
Параграф второй. Механизм функционирования
Модель первая. Разделение властей в федерации
Особенности механизма разделения властей на федеральном уровне целесообразно рассмотреть по таким основным направлениям, как законотворчество, формирование и принятие бюджета, руководство органами управления, решение вопросов войны и мира, ведение внешних сношений.
Законотворчество
По Конституции принятие законов отнесено к компетенции Конгресса. При этом каждая из палат определяет свой порядок прохождения законопроектов.
Первая стадия законодательного процесса — внесение законопроекта. Оно не сопряжено какими-либо процедурными сложностями. В Палате представителей текст законопроекта опускается
1 The Book of the States. 2005 Edition. – P. 313.
2Расчеты производились по данным: The Book of the States. 2005 Edition. – P. 309-312.
236
в специальный ящичек — «хоппер», стоящий на столе у клерка палаты. В Сенате, с разрешения председателя палаты, эта процедура во время утреннего заседания сопровождается краткой речью сенатора1. Не предлагая проекта закона, сенаторы и конгрессмены могут ограничиться внесением в палату петиции о принятии соответствующего законодательства. В этом случае разработка законопроекта поручается постоянному комитету, который нередко обращается к помощи лоббистских организаций, заинтересованных в том или ином решении вопроса2.
После официального внесения проекта он распечатывается на специальном типографском бланке, где указываются порядковый номер и краткое название законопроекта, а также имена тех членов палаты, кто его поддержал (в Палате представителей их должно быть не более 25 человек)3. Информация о законопроектах публикуется в официальном вестнике Конгресса «Конгрешнл рекорд» и размещается в открытом доступе на официальном сайте Конгресса США.
Следующая стадия — обсуждение законопроекта. Все законопроекты должны пройти три чтения. Проводятся они в различные дни, если только палатой единогласно не определен иной порядок. При первом чтении, как правило, зачитывается только название проекта и решается вопрос об отсылке его в комитет. В свою очередь, постоянный комитет может при необходимости направить проект в подкомитет, определяя дальнейший порядок его рассмотрения. На этой стадии судьба проекта находится всецело в руках комитета, так как палаты редко используют право вернуть законопроект обратно в палату.
Законопроект докладывается палате председателем либо по его поручению членом комитета, который представляет мнение большинства. В обязательном порядке в доклад включаются иные мнения, что дает возможность рассмотреть различные точки зрения по предмету законопроекта. При отсутствии возражений палата включает законопроект в соответствующий календарь работы, но в случае необходимости может рассмотреть его незамедлительно.
Перед обсуждением в палате проект зачитывается полностью (второе чтение). Во время обсуждения (дебатов) депутатам предоставлено право предлагать поправки к законопроекту.
1 США: Конституция и законодательные акты. – С. 141.
2 В общей сложности зарегистрировано около 10 тыс. лоббистских организаций.
3 Standing Rules of the House of Representatives. – Wash. – 2007.
237
Правила палат содержат ряд требований, ограничивающих внесение поправок, которые «препятствуют» прохождению законопроекта либо неоправданно задерживают его рассмотрение. По требованию председателя или любого члена палаты поправка должна быть представлена в письменном виде. Для включения ее в проект необходимо одобрение большинства присутствующих членов палаты. До голосования депутат, предложивший поправку, может ее отозвать.
Когда законопроект назначается к третьему чтению, внесение поправок не допускается, если палата единогласно не установит иное. До голосования по законопроекту в целом он может быть вновь отослан в постоянный комитет, который, как и при первом рассмотрении, не может вносить в его текст поправки. После отпечатания и третьего чтения законопроект ставится на голосование.
Как правило, решения палаты принимаются простым большинством голосов, но в отдельных случаях, предусмотренных Конституцией или регламентами палат, необходимо квалифицированное большинство в две трети или три пятых голосов депутатов.
Законопроект, одобренный одной палатой, направляется на рассмотрение в другую, где проходит те же стадии обсуждения. Если в его текст не внесены поправки, то после подписания председателями палат (первым подписывает Спикер) он передается Президенту. Если же поправки внесены, то палата, представившая законопроект, может либо согласиться с ними, либо, отклонив их, обратиться к другой палате с предложением созвать согласительный комитет. Решение комитета докладывается сначала палате — инициатору поправок. Принятый в единой редакции законопроект направляется Президенту.
Президент может отклонить представленный ему на подпись законопроект, отсылая его со своими возражениями в ту из палат, откуда он исходил (отклоняется законопроект в целом). Для преодоления вето каждая палата должна принять его повторно большинством в две трети голосов. Голосование в этом случае проводится поименно с занесением данных в протокол. При положительном результате голосования законопроект вступает в силу без подписи Президента. Он вступает в силу также в том случае, когда Президент не дает своего заключения в течение 10 дней, не считая воскресных, если только в эти дни Конгресс не прервет свою сессию. В последнем случае законопроект отвергается фактически («карманное» вето) и не подлежит пересмотру в указанном выше порядке.
Закон вступает в силу с момента подписания Президентом либо преодоления его вето, если в самом тексте закона не установлен
238
иной срок. Федеральные законы публикуются без подписей Президента и председателей палат, что подчеркивает постоянство действия законов, отражающих волю государства, а не отдельных его представителей.
В среднем Конгресс ежегодно принимает около 700 биллей и резолюций из 3-5 тыс. проектов, внесенных на его рассмотрение1.
Характеризуя законотворческую деятельность Конгресса, следует отметить заметное влияние на нее Президента.
По некоторым оценкам, по инициативе Президента либо подчиненных ему органов в Конгресс вносится до 30% всех законопроектов2. Формально исполнительная власть лишена права законодательной инициативы. Внести проект в палату может только сенатор или член Палаты представителей. Однако это обстоятельство не снижает результативности инициатив Президента. До 50% проектов, предложенных исполнительной властью, Конгресс одобряет. Здесь нужно иметь в виду не только влияние Президента на членов Конгресса, но и те ресурсы, которыми располагает исполнительная власть и которых лишен Конгресс.
Наиболее мощным средством воздействия Президента, как и прежде, остается право вето, которое Конгресс может преодолеть лишь при повторном одобрении законопроекта большинством в две трети голосов. Нередко только угроза применения вето вынуждает законодателей более внимательно относиться к запросам Президента. И эта позиция в полной мере оправданна, ибо Конгрессу удается преодолеть не более 3% от общего числа вето Президента3. Так, из 36 вето Президента Б. Клинтона Конгресс смог преодолеть только 2. Ныне действующий Президент Дж. Буш за первые шесть лет своего правления применил вето только один раз. После выборов 2006 г., когда к власти в Конгрессе пришли демократы, ситуация несколько изменилась. В первые 11 месяцев 2007 г. Президент применил вето 3 раза. Такое редкое его применение объясняется рядом причин, но, главным образом, использованием иных, не менее эффективных средств. Так, в апреле 2006 г. Дж. Буш заявил о том, что он не намерен исполнять около 750 действующих федеральных законов, поскольку они, по его мнению, противоречат Конституции США.
1 См.: United States Statutes at Large (ежегодные собрания федеральных законов).
2 См.: Keefe W., Ogul M.S. The American Legislative Process. Congress and the States. – Englewood Cliffs. – 1968.
3 Ross R.S. Op. cit. – P. 85-86.