248
власти как по вопросу конституционности права Президента использовать Вооруженные силы для защиты жизненно важных интересов США, так и по вопросу конституционности самой Резолюции о военных полномочиях»1.
Спор о праве Президента начинать военные действия без санкции Конгресса продолжался и в последующие годы — во время правления Б. Клинтона и Дж. Буша-младшего. Так, в 1999 г. без санкции Конгресса осуществлялись крупномасштабные военные операции США против Югославии. Но в целом Резолюция 1973 г. сохраняет свою силу, и вряд ли она подвергнется каким-либо существенным коррективам в ближайшее время2.
Международные договоры
Договоры заключаются под непосредственным контролем Президента и передаются на одобрение Сената. Сам процесс ратификации договоров состоит из двух самостоятельных стадий: на первой Сенат утверждает договоры (дает совет и согласие) большинством в две трети присутствующих сенаторов, на второй Президент определяет по своему усмотрению, следует ли ему воспользоваться полученным согласием и ратифицировать договор. Позиции Сената в этих вопросах достаточно сильны. Недаром В. Вильсон как-то сказал: «Президент, представляющий Сенату на утверждение договор, выступает в роли слуги, который обращается к своему хозяину за советом»3. С именем В. Вильсона связано и самое крупное поражение, которое когда-либо терпел Президент: сенаторы отклонили Версальский договор 1919 г., предусмотревший участие США в Лиге Наций. Нередко при определении характера договорных обязательств исполнительная власть вынуждена учитывать возможную оппозицию в Сенате.
Сенат может не только отклонить договор, но и внести в его текст поправки или оговорки либо просто его не рассмотреть. Поправки предусматривают существенные изменения договорных обязательств, что влечет необходимость дополнительного согласования договора. Оговорки не влияют на текст договора по существу, изменяя в одностороннем порядке только обязательства Соединенных Штатов. Не уступая поправкам по значимости, они фактически ставят
1 Fisher L. The Politics of Shared Power. – P. 166-167.
2 О действии Резолюции 1973 г. см.: The War Powers Resolution: After Thirty Years. CRS Report for Congress. – Wash. – 2004.
3 См.: Henkin. L. Op. cit. – P. 165.
249
другие государства в неравное положение с США. Помимо оговорок и поправок, Сенат включает в резолюции об одобрении договоров так называемые понимания — заявления, в которых Сенат дает собственное толкование тем или иным положениям договорного акта1.
На второй стадии ратификации судьба договора находится в руках Президента. Он может отказаться от его промульгации, и тогда акт не вступает в силу.
Международные обязательства США закрепляются не только в форме договоров, но и в форме исполнительных соглашений, т.е. тех соглашений, которые заключаются исполнительной властью, но не передаются на одобрение Сената.
Различаются несколько видов исполнительных соглашений. Первую группу составляют те соглашения, которые заключены на основе законов и договоров либо конституционных полномочий самого Президента. Договорные акты этого вида в утверждении не нуждаются. Во вторую группу входят исполнительные соглашения, которые должны получить санкцию Конгресса в силу характера содержащихся в них обязательств либо требований законодательства.
Наибольшим удельным весом обладают акты первой группы. Так, на основе договора о создании НАТО было заключено около 10 тыс. различного рода актов2. Особое значение имеют соглашения, которые Президент заключает на основе своих конституционных полномочий как руководитель внешней политики и главнокомандующий. Такого рода международные обязательства принимаются по инициативе самого Президента и не нуждаются в санкции Конгресса. К ним относятся соглашения об установлении дипломатических отношений; о перемирии (например, подписанное в Париже в январе 1973 г. Соглашение о прекращении войны и восстановлении мира во Вьетнаме); соглашения по вопросам совместного военного производства, размещения военных баз и т.д.
Нередко Президенты заключали исполнительные соглашения, даже не уведомляя Конгресс о принятых мерах. Конгресс мирился с этим до 1972 г., когда был принят Закон Кейса. В соответствии с ним «любые международные соглашения, не заключенные в форме договора», должны передаваться Конгрессу не позднее 60 дней после вступления в силу. А в том случае, если передача такого соглашения может нанести «ущерб национальной безопасности
1 Подробнее см: Лафитский В.И. Вопросы международного права в Конституции США // Ежегодник международного права. 1980. – М., 1981.
2 См.: Henkin L. Op. cit. – P. 182.
250
Соединенных Штатов», оно должно быть представлено только комитетам по иностранным делам Сената и Палаты представителей1. Кроме того, установлено, что соглашения, заключенные от имени Соединенных Штатов федеральными министерствами и ведомствами, должны передаваться в Государственный департамент в течение 20 дней2.
Среди исполнительных соглашений второй группы существенное место занимают такие акты, выполнение которых зависит от выделения ассигнований или принятия Конгрессом соответствующего закона, например об участии США в международных организациях. Иной характер носят документы, которые Президент должен передать на одобрение Конгресса, следуя установленным законодательством требованиям. Например, на основании Закона о создании Агентства по контролю за вооружениями и разоружению 1961 г. все договорные обязательства, предусматривающие разоружение или сокращение Вооруженных сил США, должны передаваться Конгрессу для одобрения в форме договора или исполнительного соглашения (с санкции обеих палат). Анализируя механизм разделения властей во внешнеполитической деятельности, необходимо подчеркнуть преобладающее влияние Президента, концентрирующего в своих руках все нити внешней политики. Усилия Конгресса по изменению положения дел результата не дали. Даже в период Уотергейтского кризиса положение Президента в этой сфере поколеблено не было.
Система «контролирующих рычагов» Конгресса
Подводя итоги, отметим, что между Конгрессом и Президентом нет равного партнерства. В системе разделения властей явный перевес оказался на стороне исполнительной власти, оттесняющей законодателей на второй план. Эта тенденция, судя по всему, необратима. Положение Президента как главы исполнительной власти и государства предопределяет его доминирование в сфере законотворчества, бюджета и финансов, государственного управления и внешней политики. Переломить соотношение сил между законодательной и исполнительной властью Конгресс не может.
Система «сдержек и противовесов» дает сбои, обрекая Конгресс в основном на роль контролирующей ветви власти. Впрочем, и принижать его значение не стоит, поскольку формы законодательного контроля не только разнообразны, но и весьма действенны.
1 86 Stat. 619 (1972); United States Code. – Title 1. – Sec. 112 b. 2 Ibid.
251
Традиционно наиболее эффективным средством воздействия остается «власть кошелька». Нередко только угроза сокращения ассигнований вынуждает Президента или отдельные звенья исполнительной власти более внимательно прислушиваться к требованиям Конгресса, учитывать возможную реакцию законодателей на те или иные их действия.
Столь же испытанным средством является право постоянных и расследовательских комитетов Конгресса осуществлять проверку деятельности правительственных органов. Достаточно напомнить, что в результате расследования юридического комитета Палаты представителей в 1974 г. Р. Никсон был вынужден уйти в отставку с поста Президента. Не меньшую известность приобрели расследования деятельности ФБР, ЦРУ, аферы «Иран — контрас»1. В настоящее время проводятся интенсивные консультации по проверке деятельности администрации Дж. Буша.
Раньше одним из наиболее эффективных средств в арсенале Конгресса было законодательное вето. Посредством его Конгресс мог аннулировать либо приостановить действие актов исполнительной власти, принимая как совпадающие резолюции, так и простые резолюции, не подлежащие вето Президента. Однако в 1983 г. Верховный суд США решением по делу Чадха признал его применение неконституционным, тем самым отвергнув соответствующие положения около 200 законодательных актов. Впрочем, в последние годы практика применения законодательного вето вновь возрождается при молчаливом согласии судов и нежелании Президента вступать в конфликты с Конгрессом, особенно в тех случаях, когда речь идет об ассигнованиях2.
Наконец, в распоряжении Конгресса находится такое оружие, как импичмент.
Импичмент — особая процедура, заимствованная авторами Конституции из парламентской практики Англии. Суть его сводится к следующему. Субъектами ответственности являются Президент, Вице-президент, судьи и должностные лица исполнительной власти. Основания привлечения к импичменту — «измена, взяточничество или иное тяжкое преступление» (раздел 4 статьи II). Инициатива возбуждения импичмента принадлежит Палате представителей, осуществление суда — Сенату. Однако импичмент только
1 Подробнее см.: Савельев В.А. Капитолий США: прошлое и настоящее. – М., 1989. – С. 126-134.
2 Fisher L. The Politics of Shared Power. – P. 80-84.