27
Во-вторых, провозглашалось юридическое верховенство федеральной Конституции, а также принятых и заключенных на ее основе законов и договоров. Отныне конституции и законы американских штатов должны были рассматриваться судами с точки зрения их соответствия федеральной Конституции, законам и договорам США. При этом последнее слово оставалось за федеральными судами.
В-третьих, за федерацией закреплялась обязанность гарантировать «республиканскую форму правления» штатов и обеспечивать их территориальную целостность и безопасность.
В-четвертых, Конгресс сохранил за собой право устанавливать условия вхождения в союз новых штатов.
Наконец, федеральная Конституция стала моделью для основных законов штатов.
С принятием Конституции США конституционный строй стал развиваться в двух уровнях, которые корректировали, обогащали и дополняли друг друга.
Параграф второй. Становление конституционного строя
Страница четвертая. Становление конституционного строя США (1789-1820 гг.)
Конституция наметила только общие очертания конституционного строя США. В дальнейшем его становление и развитие определяли не только нормы Основного закона, но и потребности политической практики.
4 февраля 1789 г. были проведены первые президентские выборы. 6 апреля 1789 г. состоялась сессия первого Конгресса США. Перед вновь сформированными федеральными органами стояло много задач: создание новой системы федеральной власти, обеспечение государственного бюджета и… внесение поправок в только что принятый текст Конституции.
Тот факт, что первый Конгресс обратился к пересмотру Конституции, не должен вызывать удивления. Еще в процессе ее ратификации многие штаты требовали дополнить ее текст «биллем о правах». Так, например, в Массачусетсе конвент штата обусловил свое одобрение Конституции внесением в ее текст 9 поправок. С аналогичными требованиями выступили конвенты Нью-Йорка, Нью-Гемпшира, Вирджинии1. Само существование федерации было поставлено в зависимость от выполнения указанных требований, что вынудило
1 См.: Framers of the Constitution. – P. 94-96.
28
первый Конгресс с особым вниманием отнестись к работе над поправками к Конституции США.
Первоначальный проект Билля о правах был представлен Дж. Мэдисоном и после продолжительных и весьма бурных дебатов одобрен Конгрессом 25 сентября 1789 г. На ратификацию штатам было направлено 12 поправок. 10 из них вступили в силу 15 декабря 1791 г.
Первые 10 поправок, составившие так называемый Билль о правах, не были инкорпорированы в основной текст Конституции. Но, по справедливому замечанию А.А. Мишина, «есть все основания рассматривать Билль о правах как органическую часть Конституции»1.
Первоначальный текст Конституции закреплял немногие права и свободы. В частности, он предусматривал действие привилегии habeas corpus, право на суд присяжных, запрет на принятие биллей об опале и законов с обратной силой, недопущение религиозной дискриминации при приеме на федеральную службу. Столь незначительное место прав и свобод имеет, по меньшей мере, два объяснения. Во-первых, многие депутаты Филадельфийского конвента были склонны считать регламентацию прав и свобод делом отдельных штатов. Во-вторых, как показывают протоколы Конвента, отцам-ос- нователям просто не хватило времени на рассмотрение вопроса о правах и свободах личности.
Этот пробел был восполнен Биллем о правах. Он дополнил конституционный свод США такими правами и свободами, как свобода совести, слова и печати, право мирно собираться и подавать петиции правительству об удовлетворении жалоб, право на хранение и ношение оружия, право на охрану личности, жилища, бумаг и имущества от необоснованных обысков и арестов, право на безотлагательное и публичное разбирательство дела беспристрастным судом присяжных. Более полно содержание Билля о правах мы рассмотрим ниже. Здесь же необходимо отметить ряд черт, которые определили значение этого документа.
Первое. Билль о правах обеспечивал защиту только от произвола федеральных властей. Нарушения прав и свобод со стороны штатов под действие Конституции США не подпадали.
Второе. Этот документ заложил основы единой по своей сути конституционной системы прав и свобод. И по содержанию, и по стилистике федеральный Билль о правах немногим отличался от деклараций (биллей) о правах отдельных штатов.
1 США: Энциклопедический справочник. – М., 1988.
29
Третье. Билль о правах в полном согласии с естественно-право- вой доктриной оставил перечень прав и свобод открытым. Само перечисление в Конституции отдельных прав, как было сказано в IX поправке, не означало ни отрицания, ни умаления других прав. Они оставались за народом.
Разработка и принятие Билля о правах укрепили конституционные основы новой власти. Следующей не менее важной задачей стало формирование новой структуры государственной власти. В наследство от Конфедерации перешло немногое: дюжина клерков, пустая казна, огромные по тем временам долги и армия, состоявшая из... 672 человек1. Необходимо было выстроить новое здание государственности буквально с первого камня по весьма туманно составленному плану Конституции США.
Одним из первых шагов Конгресса стало формирование департаментов как структурных подразделений единой исполнительной власти. 27 июля был создан департамент иностранных дел, впоследствии переименованный в Государственный департамент, 7 августа — военный департамент, 2 сентября — департамент финансов. Были учреждены посты генерального почтмейстера, генерального атторнея, ряда других должностных лиц. Главы основных департаментов и наиболее доверенные лица администрации со временем образовали президентский кабинет. Не предусмотренный Конституцией, этот влиятельный орган получил правовое признание только в 1907 г.2
24 сентября 1789 г. был принят Закон о судебной власти — один из наиболее значимых правовых актов той эпохи. Согласно Закону, новая судебная система включала Верховный суд в составе 6 человек, 3 окружных и 13 районных судов3. Учреждение федеральных судов, действовавших параллельно с судебными системами штатов, укрепило основы федерализма. В соответствии со статьей 25 Закона решения судов штатов подлежали пересмотру в Верховном суде США. Это позволило перевести многие споры между федерацией и ее субъектами в спокойное русло разрешения судебных дел.
Укрепляла свои позиции и законодательная власть. Обе палаты Конгресса приняли регламенты и образовали постоянные комитеты. На них было возложено основное бремя по разработке федеральных законов.
1 Morison S.E. Op. cit. – V. 2. – P. 34.
2Inventing the American Presidency / Ed. by T.Cronin. – Lawrence. – 1989. – P. 193-197.
3 См.: Morison S.E. Op. cit. – V. 2. – P. 38-39.
30
Важным шагом в становлении нового федерального правительства стало принятие законов о введении федеральных налогов и сборов и создании Национального банка США.
Последнее решение вызвало яростные обвинения в превышении тех прав, которые были делегированы федерации по Конституции. В защиту Закона выступил А. Гамильтон, отстаивая его на основе доктрины «подразумеваемых полномочий». Такие полномочия, как он утверждал, были переданы Конгрессу с той же полнотой, что и права, непосредственно перечисленные в самой Конституции1.
Противодействие вызывали не только федеральные законы. С неменьшими проблемами сталкивалась судебная власть в тех случаях, когда ее решения затрагивали интересы штатов. Примечательна история решения Верховного суда США по делу Чизхольм против Джорджии, в котором Суд признал право граждан США обращаться в федеральные суды с исками по долговым обязательствам штатов2. Джорджия не признала это решение. Против него выступили и другие штаты, опасавшиеся, что аналогичные иски будут предъявлены и к ним. Под этим давлением Конгресс в марте 1794 г. принял и отправил на ратификацию штатам XI поправку к Конституции, которая изъяла из юрисдикции федеральных судов дела, связанные с претензиями к тому или иному штату со стороны граждан других штатов или иностранных государств. В 1798 г. поправка была ратифицирована.
Верховный суд США проиграл. Его позиция не была поддержана Конгрессом и отдельными штатами. Но за этим тактическим проигрышем скрывалась на первый взгляд незаметная, но стратегически важная победа не только Верховного суда, но и федерации в целом. Отныне толкование Конституции Верховным судом США могло быть изменено только конституционной поправкой, что при чрезвычайно усложненной процедуре конституционного пересмотра фактически гарантировало незыблемость позиций Верховного суда.
Примерно к 1795 г. становление федерального правительства было в основном завершено. Оно начало проводить более решительную политику, что нередко вызывало ревнивую реакцию со стороны отдельных штатов. Впрочем, следует отметить, что далеко не все акции федеральных властей были продуманными.
Летом 1798 г. Конгресс США принял четыре закона о натурализации и измене, которые были направлены, в основном, против
1 Ibid. – P. 49.
2 Chisholm v. Georgia, 2 US. 419 (1793).
31
республиканцев во главе с Т. Джефферсоном1. Ответная реакция последовала незамедлительно. 16 и 22 ноября 1798 г. легислатура Кентукки, а 24 декабря 1798 г. легислатура Вирджинии приняли резолюции, обвинившие федерацию в превышении власти и нарушении суверенных прав штатов. 22 февраля 1799 г. легислатура Кентукки приняла новую резолюцию, которая провозгласила право штатов нуллифицировать, или отказывать в признании федеральных законов2. Выступления Кентукки и Вирджинии не были поддержаны другими штатами. Но точку в этой истории поставили президентские выборы 1800 г. Победу на них одержали республиканцы. Президентом был избран Т. Джефферсон, что примирило штаты с федеральным правительством (до этого момента оно в течение 12 лет находилось в руках федералистов).
Президентские выборы 1800 г. имели еще несколько важных последствий.
Во-первых, они создали прецедент мирного перехода власти от одной партии к другой.
Во-вторых, они привели к пересмотру прежнего порядка проведения выборов Президента и Вице-президента. В ходе голосования в коллегии выборщиков оба кандидата республиканской партии — Т. Джефферсон и А. Бэр — набрали равное число голосов. По Конституции решение вопроса было передано в Палату представителей, но и она долгое время не могла избрать Президента (Т. Джефферсон был избран после 36 туров голосования)3. Парадоксальная ситуация, сложившаяся на выборах 1800 г., привела к пересмотру механизма их проведения. В декабре 1803 г. Конгресс принял, а в сентябре 1804 г. штаты ратифицировали XII поправку, которая установила, что голосование в коллегии выборщиков должно проводиться раздельно по кандидатурам Президента и Вице-президента США.
В-третьих, президентские выборы 1800 г. послужили толчком к утверждению за Верховным судом США права конституционного надзора.
Знаменитое дело Мэрбери против Мэдисона (1803 г.) было возбуждено по весьма безобидному поводу. Некий Мэрбери был назначен на должность мирового судьи в Федеральный округ Колумбия. Но получить патент на вступление в должность он не успел.
1 Подробнее см.: История буржуазного конституционализма XVII-XVIII вв. –
С. 162-166.
2 Там же. – С. 166-170.
3 См.: Morison S.E. Op. cit. – V. 2. – P. 79-81.