115
Верховный суд и нижестоящие федеральные суды выработали три формы ограничения делегированного законодательства. Конгресс не вправе передать какому-либо органу решение тех вопросов, которые изъяты из его компетенции. Затем, как мы отметили, в законе должны быть четко определены основные принципы и стандарты нормативного регулирования. И, наконец, в самом подзаконном акте должны быть установлены конкретные правовые нормы или четкие критерии оценок, отвечающие требованиям «разумности, справедливости и равенства»1.
Нарушение указанных требований приводит к признанию неконституционности как делегирующих законов, так и актов делегированного законодательства.
Делегирование нормотворческих полномочий федеральным судам занимает в правовой системе США незначительное место. Необходимо подчеркнуть, что речь идет именно о делегировании законодательных функций, а не о праве нормативного толкования, которым судьи пользуются независимо от воли законодателя. Так, осуществляя делегированные Конгрессом полномочия, Верховный суд США разрабатывает собственные процессуальные правила и определяет порядок деятельности нижестоящих судов2. Во многих случаях законодательное делегирование может выражаться в требованиях установления «разумных» критериев оценок при разрешении конкретных споров или применения «справедливых» санкций за те или иные правонарушения3.
Конституция и статутное право штата
В отличие от федеральной Конституции, в конституциях штатов вопросы законотворчества регламентируются достаточно подробно.
Там выделяются следующие виды законодательных актов: общие статуты, специальные или локальные статуты, финансовые билли (статуты, предусматривающие ассигнования на те или иные цели) и законы, кодифицирующие или консолидирующие правовые нормы.
Главное внимание конституции уделяют регламентации вопросов формы, содержания и порядка действия общих статутов. Она распространяется и на все иные виды законодательных актов, если иное не установлено в самом тексте основного закона.
1 Ibid. – P. 331.
2 См.: США: Конституция и законодательные акты. – С. 227-252; 702-739.
3 См.: Uses of the Judicial Rule-Making Power. A Research Project of the American Judicature Society. – Chicago. – 1974. – P. 120.
116
Многие конституции специально подчеркивают, что законы могут издаваться только в форме биллей, тем самым не допуская возможность закрепления правовых норм в резолюциях или приказах. В отдельных штатах аналогичные ограничения в отсутствие конституционных норм введены судебным толкованием (Западная Вирджиния, Род-Айленд и некоторые другие). Указанные запрещения ограничивают сферу применения резолюций и приказов в основном вопросами внутренней деятельности легислатур и издания воззваний, деклараций и заявлений, имеющих исключительно церемониальный или декларативный характер.
Наиболее серьезные затруднения вызывает требование конституций о регламентации в общем статуте не более чем одного вопроса, который должен быть отражен в его заголовке. Нередко конституции специально указывают на неконституционность тех частей статута, которые не подпадают под его общее название1. В некоторых штатах такое ограничение введено конституционным толкованием2. В большинстве случаев суды жестко подходят к контролю за соблюдением указанной нормы. А для того чтобы его обойти, отдельные конституции ввели оговорки, допускающие внесение в общий билль тех вопросов, которые «должным образом» связаны с основным предметом законодательного регулирования3. Тем не менее на практике подобные конституционные новеллы редко смягчают действие судебного надзора.
Указанное обстоятельство объясняет крайнюю дробность статутного законодательства, для которого конституции допускают только два исключения: в отношении общих финансовых биллей и законов, консолидирующих или кодифицирующих правовые нормы.
Конституциями штатов установлены следующие сроки вступления статутов в силу: 40, 60 или 90 дней со дня принятия легислатурой либо со дня утверждения губернатором штата. В отдельных штатах вступление закона в силу связано с определенной датой4. Как правило, конституции допускают сокращение указанных сроков только в случае чрезвычайных обстоятельств, требующих немедленного действия для сохранения безопасности, общественного спокойствия, правопорядка и т.д. И лишь отдельные конституции
1 См., например: Конституция Калифорнии. – Раздел 9 статьи IV. 2 Например, Западная Вирджиния и Род-Айленд.
3 В конечном счете наличие должной связи предметов законодательного регулирования определяют не законодатели, а суды.
4 The Book of the States. 2005 Edition. – P. 161-162.
117
не ограничивают право самой легислатуры решать вопрос о вступлении статута в силу, оговаривая в качестве единственного условия его предварительную публикацию. Примеру федеральной Конституции, которая предусматривает вступление статута в силу с момента его принятия, последовали только 5 штатов1.
Основные законы обычно жестко ограничивают порядок издания финансовых биллей, требуя, чтобы в текстах этих законов указывались цели финансирования. В отдельных конституциях установлено ограничение права издавать финансовые билли по определенным вопросам или в определенных целях (например, для частных лиц, частных учебных заведений, церкви, религиозных сект и учреждений)2.
Важное место в конституционном регулировании отведено формам издания и содержанию общих финансовых биллей, причем, по крайней мере, в 10 основных законах содержатся перечни тех вопросов, которые законодатели могут включать в их тексты. Чаще всего допускается включение в общие финансовые билли тех ассигнований, которые должны пойти на покрытие текущих расходов штата, выплату долговых обязательств, финансирование школ, учреждений штата и т.д.3 Иные вопросы не могут регламентироваться общими финансовыми биллями и должны закрепляться в отдельных статутах с четким указанием целевого назначения выделенных средств.
Конституционные нормы, посвященные порядку издания специальных или локальных биллей, содержатся в основных законах, по крайней мере, двух третей штатов. Характер указанных актов определен Конституцией Алабамы: «Локальный закон — это закон, который применяется к каким-либо административно-территориаль- ным подразделениям или их частям, а не ко всей территории; специальный, или частный, закон — это тот закон, который применяется к отдельному лицу, ассоциации или корпорации»4. В большинстве случаев конституции, допуская издание специальных или локальных биллей, тем не менее требуют принятия общего статута, если этому не препятствует особый характер политической или правовой ситуации. Нередко такая модель ограничения специального
1 Ibid.
2 Конституция Техаса. – Раздел 6 статьи XVI; Конституция Гавайев. – Раздел 4 статьи VII; Конституция Вайоминга. – Раздел 19 статьи I и т.д.
3 Конституция Арканзаса. – Раздел 30 статьи V; Конституция Алабамы. – Раздел 71 статьи IV.
4 Конституция Алабамы. – Раздел 110 статьи IV.
118
законодательства дополняется требованием единообразного применения статутов на всей территории штата1.
Второй способ ограничения специального или локального законодательства заключается в перечислении конкретных вопросов и отношений, которые не подлежат регулированию вне рамок общих статутов. Обычно такие перечни дополняются требованиями о применении общих статутов в той мере, которая считается допустимой. Сложно провести классификацию вопросов, изъятых из сферы специального или локального законодательства. Практически невозможно понять логику отбора нормативного материала и его композицию. В числе изъятий — нормы о землеустройстве и благоустройстве, строительстве дорог, каналов и заборов, расторжении браков, изменении фамилий, наследовании и т.п. В Конституции Кентукки таких исключений насчитывается 29, а в Конституции Невады — 162.
Контроль за соблюдением конституционных требований, ограничивающих издание специальных или локальных актов, основные законы нередко вменяют в обязанность судов, причем один из них — Конституция Миннесоты — требует от судей «не обращать внимания на заверения законодателей» при решении вопроса о конституционности специального билля3.
Однако, как показывает практика, ограничения специального или локального законодательства в целом малоэффективны. Во многих случаях легислатуры прямо шли на нарушение предписаний основных законов, и судьи «неожиданно» проявляли мягкость к воле законодателей. И даже при отказе судов признать конституционность определенных локальных или специальных биллей легислатуры обходили конституционные требования, применяя достаточно изощренные средства. Так, нередко в рамках общего билля легислатуры указывали дробную классификацию предметов правовой регламентации, устанавливая для каждого в отдельности особый режим регулирования. Представляет интерес форма, впервые предложенная легислатурой Нью-Джерси. Принимая общий билль, она обусловливала вступление его в силу результатами референдума, проводимого в отдельности по каждому графству, муниципалитету или избирательному округу. Действие закона ограничивалось теми административно-территориаль- ными единицами, в которых закон утверждался на референдуме.
1 Конституция Индианы. – Раздел 23 статьи IV; Конституция Айовы. – Раздел 30 статьи III; Конституция Невады. – Раздел 21 статьи IV.
2 Конституция Кентукки. – Раздел 59; Конституция Невады. – Раздел 20 статьи IV. 3 Конституция Миннесоты. – Раздел 1 статьи XII.