201
на референдум ставятся два законопроекта — первоначальный, предложенный избирателями, и альтернативный, разработанный законодателями. На референдум законопроект может быть вынесен
ипо инициативе легислатуры1.
Вцелом, прямая законодательная инициатива и референдумы используются достаточно часто. Так, на общих выборах 2 ноября 2004 г.
в50 штатах проводились 162 референдума, из них 59 — в порядке прямой законодательной инициативы. С 1994 по 2004 г. таких референдумов, инициированных избирателями, было более 3602.
Некоторые из них привлекли особое внимание. Так, в Колорадо на референдуме в 2004 г. было предложено изменить существующий порядок избрания выборщиков штата и перейти к пропорциональной избирательной системе. Это предложение было отклонено. Более успешными были инициативы по запрету однополых браков. Так, в Массачусетсе избиратели внесли соответствующую поправку
вКонституцию, что свело на нет усилия Верховного суда, признавшего в процессе конституционного толкования допустимость однополых браков3. В 2004 г. референдумы по тому же вопросу были проведены еще в 10 штатах. И повсеместно такие запреты были поддержаны большинством избирателей4. В 2006 г. эту инициативу поддержали еще 7 штатов.
Оценивая институты прямой законодательной инициативы и референдума в штатах, следует отметить жесткие рамки их применения. Многие конституции ограничивают круг тех вопросов, которые могут пересматриваться в этом порядке. К тому же реализация таких инициатив становится практически невозможной в отсутствие больших финансовых средств, а также поддержки средств информации.
Параграф шестой. Нерешенные проблемы американской демократии
Еще 2-3 года назад такая постановка вопроса могла бы вызвать смятение. Тогда для многих американская демократия представлялась как некий эталон. Однако события последних лет внесли коррективы в эту картину.
1Подробнее см: Лафитский В.И. США: конституционный строй и роль штатов
вструктуре американского федерализма. – М., 1993. – С. 117-120.
2Matsusaka J.G. 2004 Unitiatives and Referendums//Spectrum. – Winter 2005. –
P. 20.
3 Ibid. – P. 21.
4 Только в одном из штатов – Аризоне – избиратели проголосовали за допустимость однополых браков.
202
Уже сейчас Соединенные Штаты живут ожиданием новых президентских выборов, которые состоятся 4 ноября 2008 г. Но это ожидание омрачает нерешенность многих проблем, которые были высвечены на выборах 2000, 2002, 2004, 2006 гг.
Первая проблема — диспропорции в «раскройке» избирательных округов. После последней переписи населения 2000 г. во многих штатах было осуществлено изменение границ округов по выборам в Палату представителей Конгресса США и легислатуры штатов. Но при этом были допущены нарушения принципа равенства голосов избирателей. Основная их причина — стремление сохранить господство правящих партий — Демократической или Республиканской. Так, в контролируемых республиканцами штатах «раскройка» округов осуществлялась таким образом, чтобы цветное население, традиционно поддерживающее демократов, было сконцентрировано в минимальном числе округов. Демократы стремились ограничить представительство тех районов, где традиционно сильны позиции Республиканской партии.
Водном из решений федерального окружного суда по штату Джорджия было отмечено такое нарушение, как «преднамеренное и систематическое благоприятствование интересам сельской местности и внутригородских кварталов в ущерб интересов пригородов к северу, востоку и к западу от Атланты»1.
По оценке известного специалиста М. МакДоналда, политически нейтральные планы изменения округов были осуществлены только в 6 штатах. В 27 штатах они были направлены на укрепление господства одной из двух партий, в остальных штатах — на сохранение существующего баланса политических сил2.
Вэтой ситуации Верховный суд США предпочел «закрыть глаза» на многие нарушения, поддержав «нарезку» избирательных округов в Северной Каролине (решение по делу Ислей против Кромарти)3, в Пенсильвании (решение по делу Виет против Джубилерера)4, в Техасе (решение по делу Лига объединенных латиноамериканских граждан
1 Larios v. Cox, 300 F, Suppl. 2d 1320 (ND Ga 2004). Окончательную «раскрой-
ку» округов в штате Джорджия завершил сам федеральный окружной суд, утвердив схему, предложенную назначенным им экспертом. Отклонения от нормы представительства по его схеме составили менее 2%, тогда как по отвергнутому проекту легислатуры штата – 9,98%.
2 McDonald M. A Comparative Analysis of Redistricting Institutions in the United States. 2001-2002//State Politics and Policy Quarterly. – Winter 2004. – P. 386-388.
3 Easley v. Crovartie. 532 U.S.234 (2001).
4 Vieth v. Jubelirer. 541 U.S. 267 (2004).
203
против Перри)1 на том основании, что политические факторы не являются предметом судебного рассмотрения2.
Такое изменение позиции Верховного суда США побудило многих заинтересованных лиц искать защиты в судах штатов. Так, за последние 3 года в них были оспорены 23 плана по изменению избирательных округов по выборам верхних палат и 24 плана изменения избирательных округов по выборам нижних палат легислатур3. В 11 штатах такие планы были признаны судами недействительными (в частности, в Аляске, Флориде, Иллинойсе, Орегоне, Пенсильвании, Техасе, Вирджинии). В Аризоне суд графства Марикопа выработал новую конституционную доктрину, согласно которой при «раскройке» избирательных округов необходимо руководствоваться требованием обеспечения состязательности выборов4. В 2004 г. ту же позицию занял Верховный суд штата.
Однако в большей части штатов такое расширение оснований для судебного пересмотра границ избирательных округов не было поддержано. Суды продолжают применять недостаточно эффективные критерии, допускающие отклонения от общего принципа равенства голосов избирателей (отклонение от нормы представительства не более чем на 10% при учете границ существующих администра- тивно-территориальных единиц).
Как следствие, действующие составы Палаты представителей Конгресса США и легислатур отдельных штатов не отражают в полной мере существующий расклад политических сил. Такое положение дел не только создает политическое напряжение, но и во многом снижает доверие избирателей к представительным органам.
Вторая нерешенная проблема американской демократии — неспособность ограничить влияние крупного капитала на политику. Федеральное законодательство содержит множество ограничений, связанных с финансированием выборов5.
Но сдержать не подпадающие под действие закона «мягкие» (soft) денежные потоки они не могут. Что, в общем, не случайно, поскольку в законодательстве остается еще много пробелов
1 League of United Latin American Citizens v. Perry. No 05-204 (2006).
2 См. также решение Верховного суда США по делу Хант против Кромарти
(Hunt v. Cromartie. No. 99 – 1864, 18.04.2001).
3 The Book of the States. 2005 Edition. – P. 119. В общей сложности, в 40 шта-
тах было подано не менее 150 судебных исков.
4 Ibid. – P. 120.
5 Подробно см.: Лафитский В.И. Правовое регулирование президентских выборов в США. – М., 2004.
204
и противоречий1. Так, значительное число политических организаций, участвующих в финансировании выборов, не подпадают под ограничения, установленные избирательным законодательством, и пользуются теми возможностями, которые предоставляет Налоговый кодекс США2. Их роль постоянно растет. Об этом свидетельствуют многие данные. Так, на выборах 2004 г. они израсходовали в общей сложности около 425 млн. долл. в основном в поддержку кандидатов от Демократической и Республиканской партий3.
Много лазеек содержит и избирательное законодательство. Так, согласно Закону о федеральных избирательных кампаниях под понятие «денежный взнос» не подпадает стоимость услуг, оказанных без вознаграждения, предоставление недвижимой и движимой собственности для проведения собраний кандидатов и политических комитетов, продажа еды и напитков на собраниях политических комитетов по низким ценам, оплата политическими комитетами типографских (производственных) расходов на изготовление значков, брошюр, плакатов, флагов и т.д.4 Естественно, такие формулировки оставляют большой простор для маневра тем лицам, которые участвуют в организации избирательных кампаний.
Как показывает практика, малоэффективны ограничения по максимальным размерам денежных взносов. Согласно Закону о федеральных избирательных кампаниях, ни одно лицо не может пожертвовать в течение одного года более 2000 долл. в пользу какоголибо кандидата либо его уполномоченного комитета; более 25 000 долл. в пользу общенациональных политических комитетов партии; более 10 000 долл. в пользу политического комитета партии штата; более 5000 долл. в пользу других комитетов. В общей сложности за два года ни одно лицо не может сделать взносы, которые суммарно превышают 57 500 долл.5
Отметим также, законодательство запрещает национальным банкам, государственным корпорациям, профсоюзам, государственным субподрядчикам, лицам моложе 18 лет, иностранным физическим и юридическим лицам участвовать в финансировании выборов.
1 В одном из решений Верховный суд США призвал законодателей устранить финансовые лазейки (МсСonnell v. Fed. Election Commn. No. 02-1674, 10.12.2003).
2 Internal Revenue Code. – Sec. 527.
3 Cantor J.E. Campaign Finance. – CRS Issue Brief for Congress. – Wash. – 2006. – P. 5.
4 United States Code. – Title 2. – Sec. 431. 5 Ibid. – Sec. 441a.
205
Однако на практике эти ограничения постоянно обходят. Так, по данным Центра ответственной политики, на президентских выборах 2004 г. на финансирование избирательной кампании Дж. Буша корпорация «Морган Стэнли» потратила около 600 млн. долл., а компания «Прайсвотерхаус Куперс» — примерно 512 млн. долл.1 Крупные средства были вложены и в избирательную кампанию Дж. Кэрри. В частности, корпорация «Тайм Ворнер» израсходовала в его пользу более 312,7 млн. долл., а «Ситигруп Инкорпорейтед» — 284,6 млн. долл.2
За такую поддержку, безусловно, приходится платить. Той валютой, которой располагают победители на выборах: поддержкой соответствующих законопроектов, правительственными контрактами, налоговыми и иными льготами.
Растлевающее влияние больших денег на политику очевидно. Не случайно в последние годы политическую жизнь все чаще сотрясают коррупционные скандалы. В результате одного из них в 2005 г. ушел в отставку лидер Республиканского большинства в Палате представителей Конгресса США Том Делэй. В 2006 г. в получении взяток признался член Палаты представителей от Республиканской партии Б. Ней. В настоящее время в судах находится несколько дел по обвинению в коррупции законодателей от Республиканской и Демократической партий.
Коррупция проникает и в структуры федеральной исполнительной власти. Не случайно, по данным «Транспэранси Интернешнл», Соединенные Штаты за 2006 г. опустились на три позиции, занимая в настоящее время 20-22-е место в мире по уровню распространения коррупции.
Третья нерешенная проблема — недостаточный уровень информированности и вовлеченности избирателей в политику. Как показывают данные социологических исследований, простые американцы проявляют интерес к политике только в период избирательных кампаний. Они редко вникают в сложные вопросы политики и права и руководствуются в основном эмоциями. Это упрощает задачу по манипулированию общественным сознанием. О том, как она достигается, можно судить по президентским выборам 2004 г.
Следующая нерешенная проблема — забвение этических норм. Политика в США становится все более циничной. Для достижения
1 The Center for Responsive Politics. 2004 Presidential Elections//htpp://www. opensecrets.org
2 Ibid.
206
своих целей, как мы видели выше, политики используют любые средства.
Поэтому эту главу, посвященную принципу демократии, я закончу словами Конфуция: «Если подходящие люди есть, то эти принципы процветают. Если подходящих людей нет, то эти принципы угасают… Отсюда следует, что эффективность управления зависит от наличия подходящих людей»1.
1 Чжун юн. Чжан 20. См. также: Лафитский В.И. Воскресение права. – Часть первая. Дни созидания. – М., 2007.