141

которые не запрещены, а, напротив, соответствуют букве и духу Конституции, являются конституционными»1.

Практически все полномочия федерации обрели свое полное значение благодаря указанной формуле Конституции. Опираясь на нее, федерация приняла массивный свод уголовного законодательства, карающий за нарушения федерального права; учредила разветвленную систему государственных органов; создала эффективно действующую государственную службу; образовала большое число государственных корпораций2. Право принятия всех необходимых актов по реализации полномочий федерации сыграло исключительно важную роль и в развитии интеграционных процессов, скрепивших государственность США в единое целое.

Параграф третий. Механизмы интеграционных процессов

Единство и слаженное функционирование Соединенных Штатов предопределено действием целого ряда механизмов интеграционных процессов, которые охватывают сферы экономики, политики и права.

Экономическая интеграция

Мы не ставим перед собой задачу дать обстоятельный анализ экономико-правовых проблем интеграции. Достаточно обратиться к одному ее аспекту, а именно — к созданию внутреннего экономического рынка. В нем отражено все многообразие экономических процессов, их основные тенденции и закономерности, взламывающие традиционную структуру федеративных отношений.

Внутренний экономический рынок сложился в США к концу XIX века. В настоящее время его развитие не сдерживается федеративным устройством. Напротив, оно во многом приспособлено к требованиям этого рынка и в целом соответствует тем моделям экономической организации, которые характерны для унитарных государств.

Конституционной основой процессов экономической интеграции послужили статьи Конституции, закрепившие право Конгресса регулировать торговлю между штатами, устанавливать единую систему денежного оборота, вводить единообразные налоги на всей территории США.

1 McCulloch v. Maryland, 4 Wheat. (17 U.S.) 316 (1819).

2 См., в частности: Jinks v. Richland County (No. 02-258, 22.04.2003).

142

Особое значение в создании внутреннего экономического рынка имела сильная дискреционная власть федерального правительства по регулированию междуштатной торговли. О том, какой смысл вкладывался в это понятие, можно судить по целому ряду решений Верховного суда США. Еще в 1824 г. в решении по делу Гиббонс против Огдена Верховный суд США подчеркнул: «Торговля...— это нечто большее, чем просто торговля. Это — движение товаров и отношения»1. В 1851 г. в решении по делу Кули понятие междуштатной торговли получило еще более широкое толкование. Оно, по мнению суда, должно было охватывать любые вопросы, требующие «единого правового регулирования»2. В процессе реализации данного права используются такие методы регулирования междуштатной торговли, как запрещение, ограничение, обеспечение и поощрение, образующие в совокупности действенный механизм управления рыночными отношениями.

Не меньшее значение для развития внутреннего экономического рынка имеет полномочие Конгресса «чеканить монету и определять ее ценность». Фактически вся финансовая система находится под полным контролем федерации. В этих вопросах штаты лишены ка- ких-либо прав, о чем свидетельствуют решительные меры федерального правительства по пресечению альтернативных форм финансового оборота3.

О той роли, которую играет механизм налогообложения в смещении баланса власти между федерацией и штатами, мы скажем позже. Здесь же отметим тот факт, что источники финансовых поступлений федерации неуклонно растут за счет ее экспансии в те сферы, которые традиционно находились под юрисдикцией штатов.

Каких-либо гарантий прав у штатов в этой области нет. XVI поправка к Конституции недвусмысленно закрепляет верховенство федерации: «Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, каким бы ни был их источник, не распределяя эти налоги между отдельными штатами и без учета какой-либо переписи или исчисления населения».

Состояние внутреннего экономического рынка определяется тремя параметрами: динамизмом, эффективностью и гармонией

1 Gibbons v. Ogden, 22 U.S. 1 (1824).

2 Cooley v. Board of Wardens of Port of Philadelphia, 53 U.S. 299 (1851).

3 Одно из таких решений — введение столь обременительных налогов, что выпуск ценных бумаг штатами становится разорительным (Ferguson J.H., McHenry D.E. The American Federal Government. – N.Y. – 1973. – P. 472-473.)

144

В регламентации экономических отношений федеральное правительство опирается в основном на формы и методы финансовой политики (налоги, дотации, учетные ставки и т.п.), не пренебрегая при этом средствами директивного руководства (регулирование цен на нефтепродукты и перевозки, введение запретов и т.п.). Эти вопросы выходят за рамки очерченной нами темы1. Поэтому, ограничившись лишь общей характеристикой методов экономического регулирования в США, обратимся к третьему параметру внутреннего экономического рынка.

Неравномерность развития экономики порождает неравенство в экономическом потенциале различных штатов. Большая их часть давно смирилась со своей ролью «слабых» или «бедных», целиком зависящих от финансовой помощи. Федерация предоставляет ее, сопровождая всяческими условиями и оговорками, что дает ей возможность реально влиять на политику штатов. Вместе с тем финансовая помощь выполняет и функцию перераспределения национального дохода в целях обеспечения более обоснованных пропорций в отраслевом и региональном развитии страны.

Политическая интеграция

Экономика, как известно, не признает искусственно возведенных границ и барьеров. Она ломает или обходит их. И в интересах государства — снять стоящие на ее пути препятствия либо, при необходимости сохранения тех или иных ограничений, найти альтернативные формы ее развития. Это — одна из граней взаимодействия государства и экономики, отражающая более глубинные процессы, происходящие в общественном развитии. Развитие государства следует по дороге, проложенной экономической необходимостью. Оно приспосабливается к ее требованиям, ломает или меняет свои формы, в свою очередь, расчищая дорогу для развития экономики.

Этими процессами, а также отсутствием «национального вопроса» обусловлены стремительные темпы политической интеграции на современном этапе. Но в то же время нельзя не отметить и те соци- ально-экономические, политические и идеологические факторы, которые сдерживают интеграционные процессы. В их числе прежде всего — неравномерность и своеобразие экономического развития

1 По этому вопросу подробнее см: Лафитский В.И., Нарышкин С.Е. Зарубежный опыт стимулирования инвестиционной деятельности в промышленности // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. – 2006 –

№ 3. – С. 3-15.

145

регионов, что препятствует ликвидации существующих структур. Даже при весьма интенсивных процессах экономической интеграции уже сформированные в границах отдельных штатов социальноэкономические структуры не подвергались какому-либо значительному изменению. Немалую роль здесь играет и собственно географический фактор, не способствующий — ввиду значительной территориальной протяженности государства — введению более централизованных форм управления.

Экономическими факторами объясняется наличие широкого социального слоя сторонников децентрализации. Развитие капитала в США вызывает обострение противоречий между отдельными группами корпораций Северо-Восточного, Юго-Западного, Южного и других регионов. Они защищают федеративное устройство из опасения перехода политически неразделенной власти к другим монополистическим объединениям. За сохранение федерации выступают многие социальные группы, не рассчитывающие сохранить политическое влияние на федеральном уровне. Наконец, политика централизации встречает сопротивление со стороны широких народных масс, которые выступают против бюрократических форм и методов

еепроведения1.

Всохранении существующей федеративной структуры значительная роль принадлежит политическим факторам. Заметный отпечаток на политическую ситуацию накладывает то обстоятельство, что две ведущие партии — демократическая и республиканская — строятся на основе партийных структур штатов, ревниво отстаивающих интересы своих регионов. В защиту этих интересов выступают также отдельные звенья федеральной власти, формируемые, как Сенат США, на уровне субъектов федерации.

Устойчивость федеративной структуры объясняется, наконец, стремлением сохранить более гибкие и восприимчивые к потребностям общества формы правления.

Всилу указанных факторов штаты остаются важной составной частью американской федерации. Те же причины во многом определяют неизменность и самой Конституции США. В этих условиях федеральная власть вынуждена, не прибегая к формальному ее пересмотру, искать иные формы расширения своих полномочий. Мы уже говорили о роли судебного толкования. Теперь рассмотрим другие политико-правовые средства.

1 См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. – Т. 24. – С. 143.

146

Экономическая мощь федерации определяется экономической мощью ее составных частей. Но в политике — зависимость иная. Сила политической власти федерации обратно пропорциональна силе политической власти ее составных частей. Это обстоятельство во многом определяет особые подходы к федеральной политике, прежде всего к финансовой сфере.

Наверное, нет необходимости доказывать, что политическая власть без финансовой власти бесплодна. Судя по всему, в федеральном правительстве нет расхождений в понимании этой истины. Провозгласив в начале 2000-х гг. курс на «регулируемый федерализм», администрация Дж. Буша первым делом сократила помощь штатам. Финансовые рычаги (займы, кредиты, дотации) служат эффективным средством контроля, но в то же время потенциально усиливают правительства штатов, что не входит в планы федеральных властей.

В самой структуре финансовой помощи сместились акценты. Возросли объемы помощи частным лицам и корпорациям при сокращении поступлений в бюджеты штатов и местных органов власти. Так, например, в 2001 г. 63% федеральных средств, предназначенных для оказания помощи, были переданы частным лицам, 17% направлены на капитальные вложения и только 20% поступили в разные фонды отдельных штатов и местных органов власти1.

Сокращение финансовой помощи со стороны федерации ставит штаты в сложное положение. Еще в 1986 г. с принятием Закона о реформе налогообложения они лишились многих источников бюджетных поступлений2. Тогда, как отметил влиятельный журнал «Нэшнл Сивик Ревью», федерация совершила «самое серьезное вторжение Вашингтона в экономическую политику штатов и местных органов власти со времен Гражданской войны»3.

За прошедшие 20 лет ситуация продолжала ухудшаться. Так, в 2003 финансовом году бюджетные поступления штатов сократились на 10% по сравнению с 2000 финансовым годом4.

Политические последствия «финансового передела» еще не проявились в полной мере. Но в этой истории очевидно одно. В очередной раз, не меняя текста Конституции, федерация изменила

1 The Book of the States. 2002 Edition. – P. 27.

2 Public Law 94-514.

3 National Civic Review. – 1987. – V. 76. – № 1. – P. 14.

4 The Book of the States. 2005 Edition. – P. 401.