1.6. Реформирование законодательной базы выборов. Оценка некоторых новшеств избирательного законодательства

Сразу после парламентских выборов 1999 года вновь начались дискуссии о необходимости реформирования избирательного законодательства РФ. Эти споры продолжались вплоть до конца 2002 года, отмеченного принятием новых версий основных избирательных законов РФ, внесших существенные изменения в избирательное законодательство. Основная причина переработки законов -выявившиеся в процессе выборов нарушения избирательных прав граждан, манипулирование результатами голосования избирателей. Предполагалось, что новые законы воспрепятствуют тиражированию этих тенденций.

Так, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» стал базой для других выборных законов, внес достаточное количество нововведений, основные из которых следующие:

1. Закон закрепляет право политической партии, преодолевшейна выборах в Государственную Думу 5-процентный барьер пофедеральному округу, выдвигать своих кандидатов на любомуровне выборов без сбора подписей избирателей и внесенияизбирательного залога.

2. Вводится исключительно судебный порядок снятия с регистра-

ции кандидатов. Существенно сокращаются основания, по которым можно снимать кандидата с регистрации. При этом суд может принять соответствующее решение не позднее, чем за 5 дней до голосования.

3. Сокращаются сроки избирательных кампаний федерального

уровня до 90-110 дней, а продолжительность региональных выборов до 70-80 дней.

4. Вводится пропорциональная система избрания законодатель-

ных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (по аналогии с выборами депутатов ГД). 50% депутатских мандатов региональных собраний распределяется по партийным спискам, 50% - по результатам голосования в мажоритарных округах.

5. Закон устанавливает двухтуровые выборы для любого региона

РФ, на территории которого проводятся прямые выборы губернатора (президента).

53

6. Избирательные объединения (блоки), зарегистрированные

кандидаты будут иметь равные права на бесплатное эфирное время на каналах государственных и муниципальных организаций телевещания.

7. На выборах всех уровней изменяется порядок формирования

избирательных комиссий. В частности, половина комиссии назначается по представлению участвующих в выборах партий, а ее председатель рекомендуется Центральной избирательной комиссией. Устанавливается норма, в соответствии с которой председатель избирательной комиссии субъекта РФ должен обязательно обладать ученой степенью в области права или иметь высшее юридическое образование.

8. Закон вводит ответственность избирательных комиссий любогоуровня. Так, предусматривается возможность реформированиясостава комиссии, в том числе Центральной избирательнойкомиссии, в случае невыполнения комиссиями судебных решений. Такая же ответственность предполагается за невыполнениерешений вышестоящих избирательных комиссий.

Хотя закон стал существенно лучше, все же некоторые новшества вызывают неоднозначную оценку. Так, с одной стороны, смешанная система формирования законодательных собраний субъектов Федерации вроде бы позволяет создать условия для стабилизации партийной системы (пропорциональная система считается более демократичной, ведь при мажоритарной зачастую побеждает кандидат, набравший 10-15%, а остальные голоса избирателей теряются).

С другой стороны, в регионах выборы по партийным спискам могут иметь и негативные последствия. Отрицательная сторона в том, что депутат, избранный по партийным спискам, не имеет своего избирателя и подотчетен только тому, кто включил его в список. В этом случае главное в его деятельности - умение договариваться с партийными функционерами (материальные возможности кандидата здесь играют важную роль). Квалификация и ответственность депутатского корпуса может резко понизиться. Наверняка появятся кандидаты с судимостями, с «пятнами» в биографии, без особых политических талантов и т. д. Ведь качество партийных кандидатов никто не будет оценивать, кроме самих партийных боссов.

Специфика региональных парламентов в том, что здесь превалируют практические вопросы хозяйственной жизни, а не политика. Кроме законотворчества, депутат в регионе занимается и работой с избирателями: ведет прием, отвечает на письма и жалобы, решает

54

проблемы граждан, готовит депутатские запросы, лоббирует интересы своего территориального округа. Избрание депутата по мажоритарным округам повышает его ответственность перед избирателями. А это особенно важно при слабости структур гражданского общества в регионах (впрочем, как и в целом по стране).

Так как у партийных депутатов нет своих избирателей, то, по-видимому, придется увеличивать составы парламентов, для того, чтобы «не оголить» привычные депутатские округа, не ущемить права избирателей, что приведет к значительному увеличению расходов на деятельность парламентов, которые потянет бюджет далеко не каждого региона.

Не менее значительные новшества были внесены в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», разработанного уже на основе нового закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан...».

Так, в новом законе право выдвижения кандидатов по федеральным спискам предоставляется лишь политическим партиям, зарегистрированным в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях». Ранее таким правом обладали и общественно-политические движения, объединения.

Общественные и общественно-политические объединения могут участвовать в выборах в Государственную Думу только в блоке с политической партией, образовав в установленном порядке избирательный блок.

Партия, получившая представительство в Госдуме, сможет получать финансовые средства из госбюджета в соответствии с законом «О политических партиях». Партия, преодолевшая на выборах в Госдуму хотя бы трехпроцентный барьер, сможет получать до следующих выборов средства из бюджета пропорционально набранным голосам. Такой способ финансирования призван уменьшить зависимость партий от спонсоров.

Партия, которая на выборах не получит поддержки хотя бы 2% избирателей будет обязана вернуть деньги в бюджет за бесплатное рекламное время, полученное на государственном телевидении и иных государственных СМИ. При этом, если партия не вернет этих денег, то на следующих выборах она уже такой льготы от государства не получит.

По новому закону партии получают государственные средства на агитацию не сразу после регистрации списков, как было раньше, а только после того, как наберет не менее 3% голосов избирателей

55

(т. е. вводится компенсационный, а не авансовый принцип финансирования избирательной кампании партии из госбюджета).

Новый закон резко увеличил возможные расходы на кампанию для партий и кандидатов (размер избирательного фонда). Сейчас размер избирательного фонда для партии или избирательного объединения установлен в размере до 250 млн руб. (ранее 40 млн руб.), для кандидата в одномандатном округе - 6 млн руб. (ранее 800 тыс. руб.). При этом установлена ответственность за нарушения порядка финансирования избирательной кампании. Так, если расходы будут превышены более, чем на 10% или будут зафиксированы расходы на кампании не из избирательного фонда, то это будет служить основанием для отмены решения об избрании кандидатов или всего партийного списка.

По новому закону, если партия получит на выборах в Госдуму не менее 5% голосов, то она будет иметь право выдвигать своих кандидатов на любых последующих выборах федерального, регионального и местного масштаба без сбора подписей или залога.

Одно из наиболее важных новшеств закона касается возможного числа партий, .представленных в Государственной Думе. За политические партии, допущенные к распределению депутатских мест в Государственной Думе, должно на выборах проголосовать не менее 50% избирателей. И этих партий должно быть не менее трех!

Таким образом, в ситуации, когда только две партии соберут голоса более 50% избирателей, в Государственную Думу пройдет и партия, ближайшая по набранным голосам, даже, если она наберет менее «проходного балла» - 5% голосов избирателей, принявших участие в выборах.

Начиная с 2004 года, проходной ценз на выборах в Государственную Думу повышается до 7%, а число партий в Государственной Думе увеличивается до четырех. Считается, что такое увеличение партий в Думе будет отражать мнение абсолютного большинства избирателей России, а голоса значительной части избирателей (как это происходило раньше) не будут узурпированы партиями-победительницами.

Совершенно иной подход в законе к правильности декларирования кандидатами сведений об имуществе и доходах. Теперь о недостоверности данных о кандидате будет сообщаться избирателям избирательными комиссиями через СМИ. Само по себе искажение данных об имуществе и доходах не станет основанием для отмены регистрации кандидата.

56

В новом законе есть новшества, касающиеся и предвыборной агитации. Так, по новому закону в предвыборной агитации можно использовать имена или фотографии известных лиц (например, президента РФ) только с согласия этих лиц. Нарушения могут привести к судебным разбирательствам.

Средства массовой информации, зарегистрированные менее, чем за год до выборов, не имеют право вести предвыборную агитацию.

Свои расценки на издание агитационной продукции должны объявлять не только СМИ, но и типографии, чего раньше в законе не было.

В законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предполагается, что партийные списки кандидатов от партии будут открыты для публики, -вместо трех первых фамилий партии должны демонстрировать весь список кандидатов.

Таким образом, новый закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» имеет существенные новшества. Однако эффективность этих новшеств пока не ясна. Некоторые нововведения оцениваются экспертами весьма неоднозначно. Так, например, теперь искажение данных о кандидате само по себе не может служить основанием для отмены регистрации кандидата или лишения уже избранного кандидата мандата. Но ведь известны случаи, когда кандидаты фальсифицировали не только данные о доходах, но и прописку, семейное положение и наличие детей, дипломы о высшем образовании, приписывали себе правительственные награды, службу в армии и участие в боевых действиях и т. д. Как быть в этом случае? Ведь избиратели часто ничего не знают о кандидате, кроме его анкеты. И если сведения искажены, то значит люди голосовали не за того человека. Попытки лишить таких депутатов их мандатов через суд, несмотря на доказанность нарушений, обычно не приводят к успеху. Пока еще деньги и указания местной власти для судей значат очень много.

Не менее спорны и другие изменения. Например, положение «О невозможности участия в агитационной кампании СМИ, зарегистрированных за срок менее, чем год до выборов».

Во-первых, такой запрет легко обойти. Грамотные кандидаты пишут на газетах: листовка, тираж - 999 экземпляров - и легко обходят все запреты.

Во-вторых, у региональной власти появляется новый рычаг давления на независимые СМИ. Теперь все лицензии у региональ-

57

них СМИ будут заканчиваться примерно за год до выборов. А возобновляться - за одиннадцать месяцев и двадцать пять дней до выборов.

В целом закон представляется пока еще недостаточно согласованным с рядом других законодательных актов, имеющих отношение к выборам, перекладывает трактовку спорных положений на суд. А суд у нас пока еще не тот институт, который вызывает доверие населения.

В 2002 году принята также новая версия Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации».

Например, в законе «О выборах Президента РФ» запрещено выдвижение кандидатов в Президенты РФ непосредственно избирателями (инициативной группой избирателей). Кандидаты могут выдвигаться только партиями, избирательными блоками или в порядке самовыдвижения.

Однозначно определена дата выборов президента, - они назначаются на второе воскресенье месяца по истечении сроков полномочий президента. Регистрация кандидата на должность президента путем внесения избирательного залога не предусматривается.

Согласно закону, максимальная сумма расходов из средств избирательного фонда кандидатов в президенты не должна составлять более 150 млн руб., при этом избирательный фонд индексируется в соответствии с инфляцией.

Региональное выборное законодательство также развивается в соответствии с совершенствованием федеральной правовой базы выборов. Например, на основе нового Федерального закона «Обосновных гарантиях избирательных прав граждан...» уже подготовлены новые региональные законы, в соответствии с которыми, начиная со второй половины 2003 года, будут проходить выборы органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Подводя итоги процессам реформирования избирательного законодательства, становится ясно, что большинство новых норм имеют как положительные, так и отрицательные стороны.

В целом же нужно отметить, что выбранный путь реформирования избирательной системы с помощью усиления регламентации избирательных процедур, хотя и представляется чиновникам единственно правильным, сам по себе не приведет к демократизации выборов. Некоторые оценки эффективности изменений выборного законодательства приведены в табл. 1.

58

Таблица 1

Оценка эффективности некоторых новшеств, внесенных новой

версией закона «Об основных гарантиях избирательных прав на

участие в референдуме граждан РФ» в избирательное

законодательство, и их последствий

Изменяемая норма закона	Недостатки старой нормы закона	Что хотели получить?	Положительно в новом законе	Отрицательно в новом законе
1	2	3	4	5
1. Смешанная пропорционально-мажоритарная система, вместо мажоритарной системы в региональных выборах	1. Не способствует формированию партийной системы 2. Зависима от местной власти 3. Не способствует формированию вертикали государстве иной власти	1. Принудительно структурировать и повысить стабильность политической системы 2. Повысить роль партий в регионах 3. Уменьшить диктат исполнительной власти 4. Воспрепятствовать процессам сепаратизма	1. Создает условия для развития партий 2. Позволяет «не потерять» голоса избирателей 3. Создает предпосылки для большей самостоятельности парламентов от местной власти	1. Отрыв депутатов от избирателей 2. Политизация региональных парламентов 3. Снижение качества депутатского корпуса, появление случайных, «чужих» депутатов
2. Повышение минимальной явки на выборах	Возможность манипулирования результатами из-за низкой явки	1. Повысить легитимность выборов 2.Повысить честность выборов	1. Повышается легитимность избранных 2. Повышается ответственность власти за качество списков	1. Появляются дополнительные возможности для срыва выборов 2. Повышаются расходы на выборы 3. Явка все равно мала для признания выборов полностью легитимными
3 Введение двухтурового голосования	Возможность манипулирования выборами в пользу действующей власти	1. Уменьшить возможности манипулирования 2. Не дать «пропасть» голосам избирателей	1. Более точно выявляется мнение избирателей 2. Повышается легитимность избранных	1. Повышаются расходы на выборы в случае второго тура

Изменяемая Недостатки Что хотели Положитель- Отрицательно внорма старой нормы получить? но в новом новом законезакона закона законе

1 2 3 4 5

1. Смешанная 1. Не способ- 1. Принуди- 1. Создает уело- 1. Отрывпропорцио- ствует фор- тельно струк- вия для разви- депутатов отнально-мажо- мированию турировать и тия партий избирателейритарная сие- партийной повысить 2. Позволяет «не 2. Политизациятема, вместо системы стабильность потерять» региональныхмажоритар- 2. Зависима от политической голоса изби- парламентовной системы в местной системы рателей 3. Снижениерегиональных власти 2. Повысить 3. Создает пред- качествавыборах 3. Не способ- роль партий в посылки для депутатского

ствует фор- регионах большей само- корпуса,мированию 3. Уменьшить стоятельности появлениевертикали диктат испол- парламентов от случайных,государстве нительной местной власти «чужих»иной власти власти депутатов4. Воспрепятствовать процессам сепа- ратизма

2. Повышение Возможность 1. Повысить 1. Повышается 1. Появляютсяминимальной манипу- легитимность легитимность дополнитель-явки на лирования выборов избранных ные возмож-выборах результатами 2.Повысить 2. Повышается ности для

из-за низкой честность ответствен- срыва выборов

явки выборов ность власти за - Повышаются

качество расходы на

выборы

СПИСКОВ 1 п

3. Явка все равно мала для признания выборов полностью

легитимными

3 Введение Возмож- 1. Уменьшить 1. Более точно 1. Повышаютсядвухтурового ность мани- возможности выявляется расходы наголосования пулирования манипулиро- мнение избира- выборы ввыборами в вания телей случае вто-пользу дей- 2. Не дать «про- 2. Повышается рого тураствуюшей пасть» голосам легитимность | власти избирателей избранных

59

Продолжение табл. 1

12 3 4 5
4. Проведение различий между «агитационной» и «информационной» деятельностью	Сложности выявления нарушений в агитационной и рекламной кампании	1. Провести четкую грань между платной и «бесплатной» информацией 2 Уменьшить число нарушений	Даны критерии платной и бесплатной информации для ИК и СМИ	1. Получают преимущества действующие депутаты и исполнительная власть 2.Увеличивается роль денег на выборах
5. Изменен ; порядок формирования | избирательных комиссий субъектов РФ	1. Большая зависимость ИК от исполнительной власти региона 2. Федеральная власть отстранена от формирования ИК	1. Повысить квалификацию и беспристрастность ИК 2. Повысить «управляемость» ИК со стороны центра	Повышается влияние центра на состав и деятельность региональных ИК	1. Уменьшается роль региона в организации выборов в регионе 2. Повышается бюрократизация и сложность формирования ИК и затраты на их деятельность 3. Представители от партий в ИК часто работают плохо
б. Запрет на отмену регистрации кандидатов за нять дней до дня выборов	Уменьшение «заказных снятий» кандидатов с выборов	Повысить честность выборов	Уменьшается возможность использования «административного» ресурса	1. Массовое увеличение числа нарушений в последние дни кампании 2. Повышается криминоген-ность выборов
7. Уменьшение вмешательства ИК в ход выборов после регистрации кандидатов	Много кандидатов снимается с выборов необоснованно, теперь все решения за судом	Обеспечение защиты кандидатов от произвольного снятия с регистрации	1. Затрудняется снятие кандидатов через избирательные комиссии 2. Повышается роль граждан в выборах	1. Региональные суды зависят от местной власти 2. Увеличится число нарушений 3. Повышаются шансы богатых и «прописанных» во власти кандидатов

~2_ 1 I 2 I 3 I 4 1 5

4. Проведение Сложности 1. Провести Даны кри- 1.Получаютразличий выявления четкую грань терии платной преимуществамежду «агита- нарушений в между платной и бесплатной действующиеционной» и агитационной и «бесплатной» информации депутаты и«информаци- и рекламной информацией для ПК и исполнительнаяонной» дея- кампании 2 Уменьшить СМИ властьтельностью число нару- .Увеличивается

шений Р^оль Д^{енег на} выборах

5. Изменен 1. Большая 1. Повысить Повышается 1. Уменьшается

; порядок фор- зависимость квалификацию влияние цен- роль региона в

мирования ИК от испол- и беспристра- тра на состав организации| избиратель- нительной стность ИК и деятель- выборов в

ных комиссий власти 2. Повысить ность регио- регионе

субъектов РФ региона «управляв- нальных ИК 2. Повышается

2. Федеральная мость» ИК со бюрократизация

; власть отстра- стороны ^и сложность

нена от фор- центра формирования

мирования ^{ик и} затраты на

jjjj их деятельность

3. Представителиот партий в ИКчасто работают_т плохо

6. Запрет на Уменьшение Повысить Уменьшается 1. Массовое уве-отмену реги- «заказных честность возможность личение числастрации кан- снятий» выборов использования нарушений вдидатов за кандидатов с «администра- последние днинять дней до выборов тивного» кампании

дня выборов ресурса 2.Повышается

криминоген- ность выборов

7. Уменьше- Много канди- Обеспечение 1. Затрудня- 1. Региональныение вмеша- датов снима- защиты канди- ется снятие суды зависят оттельства ИК ется с выборов датов от произ- кандидатов местной властив ход выбо- необоснован- вольного сня- через изби- 2. Увеличитсяров после но, теперь все тия с регистра- рательные число нару-регистрации решения за ции комиссии шенийкандидатов судом 2. Повышается 3. Повышаются

роль граж- шансы богатыхдан в выбо- ^и «прописан-р_ах ных» во власти | кандидатов

Закон - это только часть проблемы. Демократичность выборов в России в большей степени связана не с законодательством, а с реальным исполнением действующих законов, разделением властей, борьбой с коррупцией, с развитием структур гражданского общества, повышением политической культуры граждан и элит,

60

повышением влияния общественного мнения на социальные и политические процессы в стране, развитием независимых СМИ.

1. Свободные выборы - основной инструмент демократии,позволяющий создавать законные органы власти черезволеизъявление народа. Поэтому отработка всех элементовизбирательного механизма так важна для успеха реформ вРоссии.

2. Парадокс современной демократии в России заключается в том,что выборы, предназначенные для выявления воли большинства, часто узаконивают правление привилегированного меньшинства. Часто побеждает не «лучший», а более агрессивный,хитрый, умеющий ввести в заблуждение избирателей кандидат.

3. Реально свободные выборы в России в связаны не столько сзаконодательством, сколько, с развитием структур гражданскогообщества и политической культуры граждан, повышениемвлияния общественного мнения на политические процессы встране, развитием независимых СМИ, борьбой с коррупцией.

Рекомендованная литература:

1. Демидова А.И. Учение о политике... [42]

1. Запеклый А., Кудинов О., Тюков Н. Органы представительнойвласти субъекта РФ... [52]

2. Михайловская И.Б., Кузьминский Е.Ф. и др. Права человека вмассовом сознании. [121]

2. Политические процессы в регионах России. [155]

3. Материалы «Круглого стола» ...[111]