11.2. Организация и проведение «административной кампании»

Суть административной кампании заключается в том, чтобы в наибольшей степени использовать тот ресурс влияния на избирателей, которым всегда обладает действующая власть. Административная кампания направлена на искусственное сужение поля выбора для избирателей путем использования особых рычагов давления, которыми располагают органы государственной власти или местного самоуправления.

В демократических странах с развитой рыночной экономикой этот тип проведения избирательных кампаний не так развит, как в России или странах третьего мира, где тоталитарное наследие все еще оказывает воздействие на общественную и материальную жизнь граждан, и в отсутствие развитых структур гражданского общества огромная сфера жизни частных лиц контролируется чиновниками.

Хотя каждый администратор пытается использовать подконтрольные ему ресурсы в собственных интересах, эффективность административной кампании зависит от многих составляющих: личности и опыта самого кандидата, менталитета жителей округа, «продвинутое™» демократических преобразований на территории, конкретных текущих обстоятельств кампании.

Эксперты считают, что, в среднем по российским регионам (за исключением части национально-территориальных образований), изначальное преимущество, которое имеет действующий руководитель перед своими соперниками на выборах, составляет не менее 18-25%.

Во многом - это объясняется тем огромным влиянием, которое имеет действующая администрация субъекта РФ на экономическое положение граждан, прямой зависимостью бюджетных служащих и чиновников от действий региональной и местной власти.

Это также связано и с традиционной «сакрализацией» высшей власти и людей, ее представляющих, в глазах россиян. В нацио-

515

нально-территориальных административных образованиях подобное преимущество представителей действующей власти перед оппозицией обычно проявляется намного сильней.

Надо отметить, что все без исключения чиновники пытаются задействовать административные рычаги в проведении избирательных кампаний, однако эти методы эффективны только в сочетании с другими видами избирательных ресурсов. В противном случае такие попытки могут привести к прямо противоположным результатам.

Система административного воздействия была разработана еще в советское время, действует она и теперь.

Административная кампания начинается задолго до официального объявления начала агитационной кампании. Первый и, может быть, наиболее важный для любого администратора шаг - добиться полной лояльности аппарата и тех администраторов и чиновников, которые находятся в его подчинении. На этапе подготовки к избирательной кампании перед руководителем стоит задача доведения до чиновников мысли о том, что любые изменения, к которым может привести неудачная избирательная кампания, обязательно негативно повлияют на судьбу каждого чиновника и бюджетника. Ведь никто не сохранит свое место в аппарате, а некоторые наверняка сменят «теплые места» на «места не столь отдаленные». Основная задача заключается в расстановке на все ключевые посты своих людей. Администратор сразу после выборов озабочен созданием команды, которая полностью зависима от его благосклонности и будет бороться за него в новой избирательной кампании.

Такая кадровая политика объективно приводит к снижению профессионализма чиновников. Ведь появление действительно сильного профессионала почти неизбежно создает угрозу самому первому лицу, что недопустимо в рамках бюрократической логики. Но и здесь необходимо соблюдение меры, ведь удаление всех компетентных людей может привести к коллапсу власти и недовольству избирателей, что в преддверии новых выборов недопустимо.

Заручившись поддержкой административного аппарата, руководитель, готовящийся к избирательной кампании, должен попытаться решить другие важные задачи:

/. Видоизменить региональную и местную нормативно-правовую базу выборов.

Законодательство можно изменить таким образом, чтобы всемерно затруднить выдвижение и проведение кампании наиболее опасным конкурентам. Так, во многих субъектах РФ принимаются

516

собственные правила, дополняющие федеральное российское выборное законодательство. Например, предпринимаются попытки установить квалификационные цензы на знание местных национальных языков, цензы оседлости, возраста, правила выдвижения и регистрации кандидатов на выборные должности, во многом противоречащие Конституции РФ.

Другим популярным направлением выборного законотворчества остается «оптимизация» нарезки избирательных округов и участков. Особенно актуальной эта проблема становится при выборах в депутаты региональных представительных органов власти. Так, присоединение городских районов к сельским, разделение «оппозиционных» округов и их включение по частям в лояльные округа, распределение единых муниципальных образований по разным избирательным округам, создание автономных и «закрытых» избирательных участков и тому подобные методы облегчают возможность избрания нужных власти кандидатов. Такая практика широко использовалась, например, в Московской области.

Еще одно направление предварительной законотворческой подготовки выборов - это манипулирование сроками выборов. Так, в Ростовской области специально переносили сроки выборов глав районных администраций на раннюю осень, добиваясь того, чтобы они прошли на благоприятном психологическом фоне сразу же после окончания основных сельскохозяйственных работ. В Башкортостане было решено перенести выборы Президента Республики на более ранний срок, чтобы дать возможность быть избранным действующему Президенту М. Рахимову до его 65-летнего юбилея - крайнего срока баллотирования в Президенты по местной Конституции. Теперь, Рахимов, возможно выдвинет свою кандидатуру и на новый срок. (Для этого, как известно, нужно только «правильно» договориться с Администрацией президента. «Управляемая демократия» в действии!).

В 1999 году многие главы администраций субъектов РФ перенесли выборы на 19 декабря, считая, что если они пройдут одновременно с выборами в Государственную Думу, то это облегчит им победу. Ведь федеральные партии (относительно независимые от местной власти) будут заняты выборами в Государственную Думу.

2. Консолидировать региональную элиту.

«Разборки» и противостояния внутри региональной элиты - это главный враг успешного проведения административной кампании. Если такой консолидации нет, то чиновники среднего и низшего управленческого звена начинают колебаться, ставить на нескольких

517

кандидатов одновременно, в результате эффективность их поддержки действующему руководителю падает.

Такая консолидация достигается или путем переговоров «о распределении общего пирога», или изгнанием более слабых. Надо помнить всегда, что лишь полная консолидация элиты позволяет в наибольшей степени задействовать административные рычаги. При этом, прежде всего, необходимо, договориться с административно-управленческой, промышленно-финансовой, политической элитой, руководителями СМИ и силовых структур.

Важное значение имеют сроки выборов подчиненных руководителей, глав органов муниципального самоуправления: мэров городов, глав районных администраций. Если, например, выборы глав городов и районных администраций назначены одновременно с выборами главы субъекта РФ, то нижестоящие администраторы заняты собственной кампанией и не будут оказывать соответствующую поддержку вышестоящему начальнику. Если районные и городские главы избираются раньше главы субъекта РФ, то они получают широкие возможности для политического торга, как с действующим руководителем, так и с его соперниками. Неучет этого фактора часто подводит действующих губернаторов. Правильной стратегией в большинстве случаев является назначение выборов глав исполнительной власти регионов через небольшой промежуток времени после выборов главы региона.

3. Не допустить выдвижения или заранее скомпрометироватьнаиболее сильных возможных оппонентов.

Такая тактика широко применяется в регионах России. Так, при выборах губернатора Ростовской области в 2001 году наиболее сильные соперники действующего губернатора по формальным основаниям не были допущены к выборам. Губернатор Курской области А. Руцкой был снят с выборов за три дня до голосования, чтобы обеспечить победу кандидата, выгодного администрации президента. Точно такая же тактика была применена в Казахстане при выборах Президента страны в 1999 году, где наиболее сильный соперник Н. Назарбаева на первом этапе был отстранен от выборов под предлогом совершения им «административного правонарушения». Но особенно часто этот прием применялся в Приморском крае, Нижегородской области.

4. Расставить своих людей на основные позиции в региональные, окружные, участковые избирательные комиссии

Это создает оппозиционным кандидатам дополнительные препятствия при регистрации, сборе подписей, сдаче необходимых

518

документов, фиксации нарушений, обеспечении неконтролируемого со стороны оппонентов подсчета голосов.

Роль и влияние избирательных комиссий на ход и результаты выборов, после принятия нового Закона «Об основных гарантиях избирательных прав на референдум граждан РФ» несколько снизились. Но до недавнего времени, согласно законам, принятым в большинстве субъектов РФ, региональные и окружные избирательные комиссии имели право не только толковать законодательство о выборах и делать, в случае необходимости, представления в судебные инстанции, но и самостоятельно вмешиваться в избирательный процесс. Они имели право признавать выборы недействительными, принимать решение об отмене регистрации кандидата, например, на основе вскрытых во время проведения агитационной кампании нарушений, не говоря уже об отказе в регистрации кандидата из-за выявления нарушений в подписных листах и т. д. Избирательные комиссии пытались взять на себя даже право отзыва «не справившихся» выборных лиц, имеющих региональный статус, в том числе и глав местного самоуправления: руководителей администраций районов, городов, поселков.

Наиболее важна роль избирательных комиссий в подсчете голосов и определении окончательных результатов голосования. Уровень правовой культуры и традиции в нашей стране таковы, что никого не удивляют случаи нарушений во время подсчета голосов, фальсификации и подтасовок при определении истинных победителей.

При сговоре между исполнительной властью и избирательной комиссией проконтролировать правильность подсчета голосов на всех избирательных участках очень сложно. При этом может понадобиться поддержка силовых структур: милиции, прокуратуры, суда. К сожалению, в России все еще справедлива пословица: «Побеждает тот, кто считает голоса».

5. Создать видимость широкой политической поддержки кандидата от власти.

До последнего времени губернаторы для этих целей формировали собственные карманные партии и блоки. К середине 1998 года по России таких региональных «прогубернаторских» партий насчитывалось более сорока. Такие партии создавались обычно «под выборы» и должны были продемонстрировать населению общенародную любовь к губернатору. Новый «Закон о партиях», хотя и запретил создание региональных партий, все же не остановил эту тенденцию. Только место региональных партий заняли региональные структуры федеральных партий.

519

6. Установить контроль над региональными средствамимассовой информации, как можно более осложнить доступ к нимдругим кандидатам.

Осуществляется через расстановку кадров, манипулирование бюджетным финансированием, «соучредительство» при регистрации и перерегистрации СМИ, выдачу лицензий, давление на непокорные СМИ через силовые структуры.

7. Сформировать выигрышный имидж: действующего руководителя.

Заранее формируется выигрышный имидж кандидата. В регионах чаще всего в качестве такового используется имидж хозяйственника, борющегося против «упертых» политиков и дилетантов. При этом все достижения приписываются действующей власти, а упущения и неудачи - соперникам. Возможно лишь при доминировании в СМИ. Часто избирателей запугивают возможными катаклизмами в случае прихода к власти оппонентов.

8. Использовать исполнительную вертикаль, бюджетное финансирование для того, чтобы сделать как можно больше людей зависимыми от действующей власти.

С этой целью, например, бюджетникам разъясняют, что в условиях высокой безработицы и массовых невыплат заработной платы у каждого из кандидатов есть много «своих» людей, которым они лично обязаны и поэтому в случае прихода новой власти ожидается «большая чистка» аппарата и всей бюджетной сферы. Особенно хорошо действует в экономически слабых, дотационных регионах.

9. Затруднить агитацию в пользу соперников.

Для этого часто используются грубые административные методы давления на команды соперников, угрозы в их адрес, давление на независимые СМИ, типографии.

Традиции и методы политического давления на инакомыслящих в нашей стране еще не забыты, они активно используются и в настоящее время. Так, в ходе выборов Президента Башкортостана в 1998 году местная милиция проводила рейды по выявлению людей, поставивших свои подписи в подписных листах оппозиционных кандидатов. К таким «подписантам» приходили домой, увозили без объяснения причин в отделения милиции, под угрозой заведения уголовного дела по какому-либо вымышленному факту, требовали письменно отказаться от подписи, для того чтобы обвинить оппозиционного кандидата в фальсификации подписных листов.

520

10. Довести конкретные задачи и цифры голосования до нижестоящих руководителей

Обычно перед началом губернаторской кампании главам администраций районов, городов, других муниципальных образований «спускаются разнорядки» на количество и процент голосов за нужного кандидата. Методы достижения цели на подконтрольной территории при этом не имеют значения.

Особое внимание при планировании административной кампании обычно уделяется так называемым сетевым структурам (региональные управления образования, здравоохранения, занятости, связи, энергетики, газоснабжения, и т. д.), пронизывающим всю административную структуру региона. Берутся под контроль ветеранские, пенсионерские и общественные организации.

Выборы в Краснодарском крае продемонстрировали полный набор методов административного давления на избирателей. Одной из находок местной администрации стало посещение воинских частей, находящихся на территории округа с требованием единодушного голосования за блок коммунистов под угрозой санкций -прекращения доставки продуктов питания, отключения электро- и теплоснабжения и т. д. Эти угрозы возымели свое действие - ведь армия является глубоким должником местных властей.

П. Создать организации и группы влияния на различные категории избирателей.

Администрация всегда предпочитает работать с организованными избирателями, ведь на них легче оказать влияние. Так, например, в Таганроге администрация создала в свое время муниципальное предприятие по обслуживанию и социальной защите пенсионеров, в функции которого входила доставка пенсий, лекарств, продуктов, патронажное обслуживание. Соответственно работники этого предприятия имеют огромное влияние на своих подопечных. По словам руководителей мэрии, с помощью этой структуры администрация может провести в депутаты любого согласованного с ней кандидата. Структуры подобного рода создаются и во многих других административных образованиях. Любая административная кампания обычно является комплексной, работа должна проводиться одновременно по всем направлениям. Наиболее последовательно эти технологии применяются в национальных регионах России.

В целом применение административных методов в избирательных кампаниях противоречит требованиям равенства условий

521

для всех кандидатов, идет вразрез с процессами демократизации страны, препятствует ротации власти. Однако для многих областей, республик, краев - это политическая реальность и ее надо учитывать при организации и проведении кампаний любого уровня

Грамотная подготовка независимого кандидата и его команды часто позволяет преодолеть изначальные преимущества, которыми обладает действующая власть. В условиях хозяйственно-финансового кризиса, нарастающего негативизма по отношению к любой власти грамотные команды находят эффективные средства блокирования административной кампании, что и подтверждается практикой российских выборов. Действующая власть часто проигрывает кандидатам, не имеющим каких-либо административных рычагов влияния на избирателей.

По-видимому, с развитием процессов демократизации на территории России и повышением правовой культуры избирателей влияние на результаты выборов административных методов ведения кампании будет снижаться. Однако пока наблюдаются прямо противоположные тенденции, что и доказали выборы 1999-2003 года в России.