1.3. Организационно-правовые основы избирательной системы Российской Федерации
Общепризнанно, что демократия неосуществима вне легитимного избирательного процесса. Именно поэтому такое пристальное внимание уделяется реформированию избирательной системы, развитию избирательного права в России. Реформирование избирательного права в нашей стране прошло несколько этапов. Так, до 1990 года, в соответствии с советской моделью выборов проводились однопартийные выборы.
В ходе известных событий сентября-октября 1993 года, в политической практике впервые была применена модель организации и проведения выборов по смешанной избирательной системе
28
(225 одномандатных и 225 депутатов, избранных по партийным спискам), на основе которой и состоялись выборы в Государственную Думу - одну из палат нового представительного органа государственной власти - Федерального собрания (парламента Российской Федерации). В Совет Федерации так же состоялись прямые выборы - по два представителя от каждого региона. С 1995 года прямые выборы в Совет Федерации не проводятся.
В период 1995-1996 годов появились федеральные законы: «О референдуме в Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации».
Активно развивалось избирательное законодательство и в субъектах Российской Федерации. Во всех субъектах Российской Федерации в это время были приняты собственные законы «О выборах Глав администраций субъектов РФ», «О выборах депутатов законодательных органов субъектов РФ» и т. д. Активное законотворчество в этой сфере права отразило потребность в нормативном регулировании избирательной деятельности. Таким образом, в России практически сложилась новая отрасль политической деятельности, связанная с использованием выборов, референдумов в качестве легитимизации государственной власти.
Одной из основных проблем, которая решается в этом процессе, является формирование оптимальной для российских условий избирательной системы, соответствующей национальной специфике и основным нормам общемирового демократического процесса.
Законодательная база выборов и референдумов в России. Законодательная база выборов и референдумов в Российской Федерации представляет целостную систему, в которой каждый источник имеет конкретное функциональное назначение и разную юридическую силу. Кроме Конституции РФ правовую базу выборов в нашей стране составляют следующие законы РФ: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Закон о политических партиях», «Закон о выборах Президента Российской Федерации», «Закон о выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации», «Закон о референдуме в Российской Федерации», региональные законы, в том числе законы: «О выборах глав администрации субъектов Российской Федерации», «О выборах депутатов представительных органов субъектов Российской Федерации», «Закон о проведения рефе-
29
рендума в субъекте РФ», законы «О выборах глав муниципальных образований и депутатов муниципальных образований» и т. д. В этом же ряду надо рассматривать и «Закон о средствах массовой информации», «Закон о рекламе» ввиду их важности для проведения выборов, соответствующие региональные законы.
Конституция Российской Федерации. Высшей юридической силой в сфере выборного законодательства обладают нормы избирательного права, содержащиеся в Конституции Российской Федерации.
Конституция РФ:
определяет содержание избирательных прав граждан РФ, устанавливает их право избирать и быть избранными в органыгосударственной власти и местного самоуправления;
разграничивает компетенцию России и субъектов РФ в сфереизбирательного законодательства;
определяет круг федеральных государственных органов, избираемых гражданами РФ. К таким органам относятся ПрезидентРФ и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;
исходит из того, что принципы и нормы международного праваявляются составной частью правовой системы РоссийскойФедерации;
устанавливает степень самостоятельности населения соответствующих территорий в формировании органов местногосамоуправления.
Федеральные законы. Федеральными законами устанавливаются основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации при проведении выборов во все органы государственной власти и органы местного самоуправления, определяется порядок проведения выборов в федеральные органы государственной власти. Первая задача решается Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который:
имеет универсальный характер, устанавливая общие, независимо от уровня выборов и референдумов, гарантии избирательных прав граждан;
формирует гарантии права граждан избирать и быть избранными применительно к различным стадиям избирательногопроцесса, определяет порядок защиты избирательных правграждан;
30
• определяет организационно-правовые основы построения избирательной системы России как федеративного государства.
Законы субъектов Российской Федерации Законы субъектов РФ устанавливают порядок выборов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Для избирательного законодательства субъектов РФ, основополагающими являются конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. В этих правовых актах закрепляются нормы избирательного права: срок полномочий выборных органов государственной власти, порядок назначения выборов, условия реализации гражданами пассивного избирательного права на выборах органов власти субъектов РФ.
Систему избирательных законов субъекта РФ, как правило, составляют законы о выборах законодательного (представительного) органа государственной власти, о выборах главы исполнительного органа государственной власти (губернатора, главы администрации, президента), о выборах депутатов представительного органа местного самоуправления и о выборах главы муниципального образования.
Так, например, правовую базу для проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления в Алтайском крае составляют следующие законы:
«Об основах местного самоуправления в Алтайском крае»;
«О выборах депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления в Алтайском крае»;
«О выборах депутатов Алтайского краевого Законодательного собрания»;
«О выборах главы администрации Алтайского края»;
«О краевом референдуме»;
«О краевом народном опросе (плебисците)»;
«О местном референдуме в Алтайском крае»;
«О порядке отзыва депутата Алтайского краевого Законодательного собрания»;
«О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае».
Акты местного самоуправления. Актами местного самоуправления устанавливается содержание некоторых избирательных процедур при проведении выборов в органы местного самоуправления. Эти акты принимаются в соответствии с федеральными законами, законами и
31
иными нормативно-правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ.
Нормы уставов муниципальных образований не должны противоречить федеральному и региональному избирательному законодательству.
Нормативные акты избирательных комиссий. Федеральными законами и законами субъектов РФ Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации наделяются правом принимать инструкции и некоторые иные нормативные акты. Избирательные комиссии, работающие на постоянной основе, создают инструктивные материалы, которые разъясняют сложные нормативные требования, их применение на территории полномочий избирательной комиссии.
Уровни выборов. В Российской Федерации проводятся выборы разного уровня. Выборы органов государственной власти и органов местного самоуправления делятся на: федеральные выборы, региональные выборы, муниципальные выборы.
Федеральные выборы - выборы Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Региональные выборы - выборы в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти, иные государственные органы и на выборные должности в субъектах Российской Федерации, предусмотренные их конституциями, уставами и проводимые на основе федеральных законов и в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.
Муниципальные выборы. Под муниципальными выборами понимаются выборы депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Часто в это понятие включают также избрание органов территориального общественного самоуправления, а также иных лиц для участия в реализации отдельных полномочий местного самоуправления.
Виды выборов. В избирательном законодательстве определены следующие основные виды выборов: очередные выборы; досрочные выборы; выборы в порядке ротации части депутатов либо депутатов одной из палат представительного органа государственной власти; выборы вместо выбывшего депутата (дополнительные выборы); повторные выборы в случаях, предусмотренных законодательством о выборах.
32
Очередные (основные) выборы проводятся по истечении установленного конституцией (уставом) срока полномочий законодательного (представительного) или исполнительного органа (выборного должностного лица) государственной власти соответствующего уровня.
Досрочные выборы проводятся в связи с досрочным прекращением выборными лицами их полномочий.
Выборы депутатов в порядке ротации проводятся в отношении части депутатов либо одной из палат представительного органа государственной власти в порядке и в сроки, предусмотренные конституцией (уставом), законами субъекта Российской Федерации.
Выборы вместо выбывшего депутата (дополнительные выборы) проводятся в случае сложения депутатом своих полномочий по основаниям и в порядке, предусмотренном законодательством о выборах.
Повторные выборы назначаются и проводятся в случаях, когда названные виды выборов признаны несостоявшимися или недействительными по решению соответствующей избирательной комиссии либо по решению суда.
Понятие и виды референдума. Референдум - это голосование граждан по наиболее важным вопросам государственного или местного значения, которое проводится тайно на основе принципов всеобщего равного и прямого волеизъявления. Референдум, наряду с выборами в органы государственной власти и местного самоуправления, является важнейшей формой прямой демократии.
Выборы и референдумы объединяет ряд общих институтов и процедур (таких, как составление списков избирателей, участников референдума, сходный порядок голосования и т. д.), а также общий организационный механизм их проведения, основу которого составляет система избирательных комиссий - комиссий референдума.
В Российской Федерации действуют законодательство о референдуме Российской Федерации, законодательство о референдуме субъекта Российской Федерации, законодательство о местном референдуме.
Законодательство о референдуме Российской Федерации. В Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» (с поправками 2002 года) определяются демократические принципы участия граждан Российской Федерации в референдуме РФ, вопросы, которые должны выноситься на референдум в обязательном порядке, приводится перечень вопросов, которые не
33
могут выноситься на референдум, а также перечень обстоятельств, исключающих проведение референдума Российской Федерации.
На схеме 2 приведена структура законов и нормативных актов правового пространства выборов в Российской Федерации.
Схема 2
34
В настоящее время формирование и развитие избирательной системы в России строится с учетом следующих принципов:
всеобщего, равного, прямого и избирательного права;
тайного голосования;
свободы выборов и добровольного участия в них граждан;
сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательнойсистемы;
сочетания государственного и негосударственного финансирования проведения избирательных кампаний;
проведения выборов избирательными комиссиями;
широкого общественного контроля за ходом выборов и подведением итогов голосования, определением результатов выборов.
Рассмотрим некоторые из этих основных принципов:
Всеобщее избирательное право - это право участия в выборах, право избирать и быть избранным. Право избирать именуется активным избирательным правом, право быть избранным - пассивным избирательным правом. Смысл данных понятий заключается в том, что право избирать каждый гражданин должен реализовывать исключительно сам, для этого необходимо его активное действие: прийти на избирательный участок, получить бюллетень, заполнить его и опустить в избирательную урну.
В отличие от этого право быть избранным определяет в основном деятельность других лиц - избирателей, что и подразумевается в понятии «пассивное избирательное право».
Для российских граждан законодательство практически исключает социальные и возрастные цензы, ведущие к ограничениям избирательного права. Так, для того, чтобы иметь возможность быть избранным в Государственную Думу РФ кандидат должен достичь возраста 21 года, а по срокам проживания на какой-либо территории цензы вообще не предусмотрены.
В то же время Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» позволяет субъектам РФ самостоятельно устанавливать дополнительные условия приобретения гражданами пассивного избирательного права при выборах в органы власти и местного самоуправления. Например, на некоторых территориях установлены возрастные цензы для депутатов и глав исполнительной власти, отличные от норм Конституции РФ. Еще недавно практиковались цензы проживания на данной территории, что вообще противоречит Конституции страны. В ряде законов субъектов РФ предпринимались попытки внесения цензов по зна-
35
нию государственных языков, принадлежности к одной из титульных наций и т. д. Все эти «новшества» стали предметом активного рассмотрения Конституционного суда РФ, и в большинстве случаев региональные законы исправлены.
Принцип равного избирательного права означает, что все избиратели участвуют в выборах на равной основе и не имеют никаких преимуществ друг перед другом, их голоса равны, также как и возможности осуществления избирательного права.
Тайное голосование обеспечивается наличием на избирательных участках специальных обособленных комнат или кабин, в которых избиратели имеют возможность заполнить избирательные бюллетени.
Свобода выборов и добровольность участия в них граждан означает, что они проводятся в обстановке гласности, широкого информирования избирателей о проводимых в рамках избирательного процесса мероприятиях. Согласно закону «О гарантиях...» участие каждого гражданина в выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на избирателей с целью принудить их к участию или неучастию в выборах, а также на свободное волеизъявление.
Сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем при выборах депутатов означает, что выборы проводятся по территориальным одномандатным округам (один округ - один депутат), а также по партийным спискам.
Так, например, действующий закон «Закон о выборах депутатов Государственной Думы РФ», подразумевает, что при выборах депутатов Государственной Думы половина депутатов (225 человек) избирается по одномандатным округам - то есть по мажоритарной системе (подобный вид избирательной системы принято также называть «мажоритарной униноминальной избирательной системой относительного большинства»).
Остальные 225 депутатов ГД избираются на основе пропорционального представительства по федеральному избирательному округу, которым является вся страна. Победа в этом случае пропорциональна числу голосов, поданных за соответствующий список избирательного объединения.
Состязательность. Лишь с 1989 года выборы в нашей стране стали включать элементы конкурентности. Ранее на одно Депутатское место претендовал лишь один кандидат. В настоящее время действуют нормы, когда при голосовании по одномандатным
36
округам должно быть два и более кандидатов, а при голосовании по пропорциональной системе должно быть два и более списка кандидатов.
Сочетание государственного финансирования с возможным использованием негосударственных средств. До 1993 года выборы в нашей стране разрешалось финансировать исключительно из государственных средств. В настоящее время законодательство устанавливает, что: финансирование мероприятий, связанных с выборами, может осуществляться за счет средств бюджета. Вместе с тем для финансирования избирательной кампании кандидаты и избирательные объединения вправе использовать собственные средства и добровольные пожертвования.
Проведение выборов избирательными комиссиями. Этот принцип избирательной системы означает, что за проведение выборов отвечают, прежде всего, не государственные или муниципальные органы власти, а избирательные комиссии, формируемые исключительно для подготовки и проведения выборов из компетентных лиц.
К системе избирательных комиссий относятся: Центральная избирательная комиссия, избирательные комиссии субъектов РФ, территориальные и окружные избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии. Ряд членов комиссии выполняют свою работу в качестве основной трудовой деятельности. Другие либо без освобождения от своих прямых обязанностей, либо с частичным отрывом от основной работы.