1. Формування нормативно-правової бази функціонування житлово-комунального господарства:

• удосконалення нормативно-правових актів відповідно до ринкових умов;

• стандартизація послуг житлово-комунальних підприємств;

• перегляд нормативної бази, яка регламентує склад витрат підприємств;

• включення до складу тарифів на послуги інвестиційної складової.

2. Забезпечення фінансової стабілізації галузі:

• проведення комплексної державної регуляторної тарифної політики;

• стимулювання скорочення енерговитрат;

• ефективна дотаційна підтримка підприємств;

• перегляд пільг і чітке визначення джерел їх фінансування, перехід до адресних пільг населенню;

• запровадження механізмів перерахунку плати за ненадані або неякісні послуги.

2. Інституційні перетворення в галузі:

• роздержавлення, демонополізація, створення конкурентного середовища в житлово-комунальному господарстві;

• ефективне державне регулювання діяльності природних монополій;

• формування цілісної державної регуляторної політики тарифів в комплексі - на електроенергію, газ, водо-, теплопостачання, водовідведення;

• створення товариств власників житла, служб замовника, розвиток договірних відносин в галузі;

• встановлення дієвого контролю за встановленням тарифів та їх прозорістю;

• перехід на енергозберігаючі технології, прилади обліку та регулювання споживання води та тепло енергії.

Упродовж останніх років в Україні було прийнято низку нормативно-правових актів і програм, спрямованих на подальший розвиток цієї життєво важливої галузі економіки. Так, 19 жовтня 1999 р. був виданий Указ Президента України “Про прискорення реформування житлово-комунального господарства”, в якому цілі реформування галузі були визначено наступним чином:

• здешевлення вартості та підвищення якості житлово-комунальних послуг;

• забезпечення прозорості встановлення тарифів на послуги;

• збільшення джерел їх фінансування при забезпечені гарантій для соціально незахищених верств населення.

Відповідно до зазначених цілей в Указі сформульовано основні напрямки здійснення реформ:

 поглиблення демонополізації та розвиток конкурентного середовища;

 удосконалення системи управління житлово-комунальним господарством через його реструктуризацію та запровадження договірних відносин між споживачами і виробниками послуг із забезпеченням їх правового захисту;

 реформування системи фінансування житлово-комунального господарства.

24 червня 2004 р. був прийнятий Закон України “Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки”. В програмі, як концептуальному документі, конкретизовано мету і принципи реформи житлово-комунальної сфери, визначено напрями, завдання та заходи щодо її проведення.

Так, в законі вказано, що метою Програми є: здійснення державної політики з реформування житлово-комунального господарства, підвищення ефективності та надійності його функціонування, забезпечення сталого розвитку для задоволення потреб населення і господарського комплексу в житлово-комунальних послугах відповідно до встановлених нормативів та національних стандартів.

Для формування ефективного фінансового механізму галузі важливим стало визначення в Програмі принципів державної політики реформування житлово-комунального господарства, це:

1) забезпечення сталого функціонування і динамічного розвитку сфери житлово-комунального господарства;

2) удосконалення системи управління житлово-комунальним господарством;

3) забезпечення доступу всіх верств населення до житлово-комунальних послуг, які відповідають вимогам державних стандартів;

4) запровадження державних соціальних стандартів (норм та нормативів) у сфері житлово-комунального обслуговування;

5) стимулювання інвестиційної діяльності у сфері житлово-комунального господарства;

6) забезпечення ефективного використання грошових, людських та матеріальних ресурсів виробниками/виконавцями та споживачами житлово-комунальних послуг;

7) пріоритетність інноваційного розвитку в життєзабезпеченні населених пунктів, сприяння науково-технічному прогресу у сфері житлово-комунального господарства;

8) гласність, громадський контроль та прозорість у прийнятті рішень з питань житлово-комунального господарства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень;

9) відповідальність органів місцевого самоврядування за ефективне використання майна територіальної громади та забезпечення населення житлово-комунальними послугами відповідно до державних соціальних стандартів;

10) створення однакових умов для всіх субєктів підприємницької діяльності у сфері житлово-комунального господарства.

Механізм реалізації реформи житлово-комунального господарства зокрема передбачає:

 впорядкування наданих пільг по оплаті послуг та джерел їх фінансування;

 впровадження ресурсозберігаючих технологій з метою здешевлення вартості житлово-комунальних послуг та відповідного зниження тарифів;

 сприяння залученню інвестицій для розвитку організацій з обслуговування і ремонту об’єктів житлово-комунального господарства;

 реструктуризація заборгованості бюджетів усіх рівнів підприємствам житлово-комунального господарства з дотацій, пільг та субсидій за попередні роки;

 розвиток лізінгу у сфері житлово-комунального господарства;

 запровадження диференційованої плати за утримання житла та надання послуг з урахуванням інженерного обладнання будинків.

Фінансове забезпечення виконання Програми намічено здійснювати за такими напрямками:

 організація ефективного контролю у сфері виробництва і надання житлово-комунальних послуг;

 поглиблення демонополізації житлово-комунального господарства, створення конкурентного середовища на ринку житлово-комунальних послуг;

 забезпечення беззбиткового функціонування підприємств житлово-комунального господарства;

 технічне переоснащення житлово-комунального господарства, наближення до вимог Європейського Союзу показників використання енергетичних ресурсів на виробництво житлово-комунальних послуг.

Фінансове забезпечення виконання Програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства неможливе без визначення складу і спрямування необхідного обсягу фінансових ресурсів. Так, до джерел фінансування заходів Програми віднесено:

• кошти державного та місцевих бюджетів;

• кошти підприємств житлово-комунального господарства відповідно до програм їх розвитку, затверджених органами місцевого самоврядування ;

• гранти, кредити міжнародних організацій, благодійні внески;

• іноземні інвестиції та кошти фізичних і юридичних осіб, що залучаються шляхом приватизації підприємств житлово-комунального господарства, передачі обєктів галузі в управління, оренду, концесію;

• кредити вітчизняних комерційних банків.

Підводячи підсумок слід відзначити, що виконання заходів Програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки дасть можливість:

1) забезпечити реалізацію державної політики щодо регіонального розвитку, передусім у сфері житлово-комунального господарства;

2) зменшити до рівня експлуатаційної безпеки знос основних фондів у житлово-комунальному комплексі та витрати і втрати при виробництві житлово-комунальних послуг;

3) забезпечити сталу та ефективну роботу підприємств житлово-комунального господарства, підвищити рівень безпеки систем життєзабезпечення населених пунктів;

4) поліпшити якість житлово-комунального обслуговування населення;

5) досягти оптимального співвідношення у рівні доходів населення і його витратах на оплату житлово-комунальних послуг;

6) створити прозорий механізм взаємодії органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств та громадськості, спрямований на вирішення проблемних питань у сфері житлово-комунального господарства.

Х. Основи організації фінансів місцевих органів влади

у зарубіжних країнах

10.1. Зміст та значення Європейської хартії

місцевого самоврядування

Розвиток демократії передбачає поділ владних повноважень і відповідного поділу фінансових ресурсів, все більшої їх децентралізації. Як показує досвід, чим більше грошових коштів та інших видів фінансових ресурсів зосереджено у розпорядженні органів місцевого самоврядування, тим меншою є загроза встановлення диктатури і тоталітарного режиму правління. Зміцнення демократичних основ, яке відбувалося у другій половині ХХ століття, вимагало проведення організаційних реформ органів місцевого самоврядування, в результаті яких уся їх діяльність набула більш публічного і демократичного характеру; до прийняття рішень почали залучатися широкі верстви громадськості; посилилась роль мерів і місцевих виборних органів; відбувалися зміни у побудові місцевих органів самоврядування, кадровому складі тощо.

Метою фінансових реформ місцевого самоврядування стало збільшення обсягів фінансових ресурсів, які центральна влада передавала місцевій владі. Дане завдання вирішувалося за допомогою запровадження фіскальної автономії місцевих органів, наданням їм права залучати альтернативні джерела доходів, а також субсидуванням територій з боку держави.

У жовтні 1985 р. країни-учасниці Ради Європи підписали Європейську хартію місцевого самоврядування, яка узагальнила надбання тривалого етапу становлення і зміцнення місцевого самоврядування в Європі, стала першим багатостороннім правовим актом з даних питань. Невеликий за обсягом документ (всього 18 статей) концентровано виражає концепцію місцевого самоврядування, засади його функціонування, правову та фінансову основу. Зупинимося більш детально саме на фінансових аспектах діяльності органів місцевого самоврядування, які знайшли відображення у хартії.

Зміст цього документу, його провідну ідею багато в чому визначає вихідне положення, вміщене у преамбулі про те, що місцева владаі є однією з головних підвалин кожного демократичного режиму, найважливішим принципом якого повинно бути право громадян на участь в управлінні державними справами, а це право найбільш безпосередньо може здійснюватися саме на місцевому рівні.

Існування місцевої влади може забезпечити ефективне і близьке до громадянина управління за умови, що ця влада повинна бути наділена реальними і автономними функціями, мати створені на демократичній основі директивні органи, володіти відповідними ресурсами, необхідними для виконання покладених на неї завдань.

Важливою вимогою хартії є визнання і закріплення принципу місцевого самоврядування у національному законодавстві і, у міру можливості, в основному законі країни  конституції.

В статті 3 хартії дається концептуальне визначення місцевого самоврядування як права і спроможності місцевої влади, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до її компетенції, в інтересах місцевого населення.

Право місцевого самоврядування здійснюється відповідними органами (радами, зборами тощо), члени яких вільно обираються на основі прямого, рівного, загального виборчого права. Головні повноваження місцевої влади визначаються національним законодавством і в кожній країні мають свої специфічні межі, які сформувалися в результаті тривалого періоду становлення інституту місцевого самоврядування, особливостей історичного розвитку країни. В межах своєї компетенції місцева влада має право вирішувати будь-які питання.

Адміністративний нагляд за діяльністю місцевої влади, як правило, здійснюється загальнодержавними органами з метою забезпечення дотримання конституції та законодавства, крім того, за своєчасністю виконання завдань, які держава доручила місцевій владі.

Центральне місце в хартії займають питання фінансового забезпечення функціонування місцевого самоврядування. І це не випадково, адже зрозуміло, що ніякі широкі права та автономія місцевих органів не можуть бути реалізовані ефективно і повною мірою, якщо не будуть підкріплені реальними, чітко визначеними і, за можливостю, стабільними джерелами фінансових ресурсів. В звязку із цим набувають особливого значення положення вищенаведеного визначення поняття місцевого самоврядування не тільки як права, але і як спроможності місцевої влади регулювати і управляти державними справами в межах їхньої компетенції в інтересах місцевого населення. Така спроможність гарантується відповідними фінансовими ресурсами, без яких вона не може бути реалізована на практиці.

У 9 статті хартії зазначено, що місцева влада має право на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вона може вільно розпоряжатися в межах своїх повноважень, а їх обсяг повинен відповідати функціям, наданим їй конституцією або законом.

Частина фінансових ресурсів органів місцевої влади формується за рахунок місцевих податків і зборів, розмір яких вони мають право встановлювати в межах закону. Становлення систем оподаткування в контексті розвитку національних держав, відокремлення державних і місцевих завдань і відповідно функцій центральної та місцевої влади закономірно визначило доцільність існування загальнодержавних і місцевих податків. Місцеві податки і збори виникли як плата за певні послуги, що надаються органами влади населенню. Кошти, залучені за допомогою даних податків використовуються для задоволення різноманітних місцевих потреб. І тому надходження від місцевих податків і зборів повинні поповнювати сукупні фінансові ресурси органів місцевого самоврядування.

Окрім місцевих податків і зборів у розпорядження органів місцевої влади можуть поступати також кошти від справляння загальнодержавних податків; бюджетні трансферти; доходи від власності, яка їй належить; кошти, одержані від випуску муніціпальних позик; кредити; добровільні пожертвування тощо.

Фінансові системи, що становлять підгрунття ресурсів органів місцевого самоврядування, зазначається у хартії, повинні бути пристосовані до можливого зростання вартості виконуваних ними послуг, т.б. мати диверсифікований і підвищувальний характер. Дане положення набуває особливого значення в умовах зміни дії економічних факторів таких як інфляція, падіння темпів виробництва та ін. Якщо фінансові важелі, що забезпечують поступлення коштів в розпорядження органів місцевого самоврядування не будуть достатньо гнучкими і різноманітними, то це поставить під загрозу у певних випадках реальне здійснення повноважень місцевого самоврядування.

Обєктивне існування значних розбіжностей у рівнях розвитку окремих територій в кожній країні зумовило проголошення у хартії необхідності захисту більш слабкої у фінансовому відношенні місцевої влади, т.б. застосування процедур фінансового вирівнювання. Обовязковою умовою здійснення таких процесів повинно бути врахування повноважень органів місцевого самоврядування та не завдання їм шкоди чи утиску, інформування місцевої влади про порядок виділення їм перерозподілених ресурсів.

Фінансова допомога держави органам місцевого самоврядування може надаватися в різноманітних формах (дотації, субсидії, субвенції), у міру можливості вона не повинна призначатись для фінансування конкретних проектів, тому що вимога цільового використання одержаних від держави коштів обмежує свободу органів місцевого самоврядування у проведенні своєї політики в межах власної компетенції.

Звичайно, що на початкових етапах становлення місцевого самоврядування в Україні при відсутності ефективної системи загальнодержавного фінансового контролю застосування повною мірою даної вимоги хартії викликає справедливе заперечення. Тому надання фінансової допомоги місцевим бюджетам в Україні, як правило, проводиться з умовою цільового використання виділених коштів.

Заключне положення статті 9 “Фінансові ресурси місцевої влади” стосується інвестиційної діяльності органів місцевого самоврядування, які, як відзначено у хартії, повинні мати доступ до національного ринку капіталу, а держава  створити для цього необхідні умови.

Отже, визначальними положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування, які мають безпосереднє відношення до функціонування місцевих фінансів є положення про те, що:

 місцева влада має право на свої власні фінансові ресурси;

 обсяг фінансових ресурсів повинен відповідати функціям, які виконує місцева влада;

 місцева влада має право вільно розпоряжатися власними фінансовими ресурсами;

 частина фінансових ресурсів повинна формуватися за рахунок місцевих податків та зборів;

 розміри місцевих податків та зборів органи місцевої влади мають повноваження встановлювати в межах закону;

 порядок формування фінансових ресурсів повинен бути гнучким і забезпечувати відповідність наявних ресурсів зростанню вартості виконання завдань місцевої влади;

 захист слабкої у фінансовому відношенні місцевої влади проводиться за допомогою процедур усунення фінансових диспропорцій (фінансового вирівнювання);

 перевага у виборі форм фінансової допомоги надається дотаціям, які не призначаються для фінансування конкретних проектів і не обмежують свободу місцевої влади.

В даний час до Європейської хартії місцевого самоврядування приєдналося більше ніж 30 країн, у 1996 р.  Україна. Закономірно, що формування та вдосконалення нормативно-правової бази місцевого самоврядування в Україні проходить під впливом цього важливого документу, основних положень якого наша держава повинна дотримуватись.