VII. Управління фінансами і фінансовий контроль на місцевому рівні.

7.1. Зміст та стадії бюджетного процесу на місцевому рівні

Управління місцевими бюджетами, що відбувається в ході бюджетного процесу, є найважливішою складовою системи управління місцевими фінансами. В Бюджетному кодексі України наведено таке визначення бюджетного процесу.

Бюджетний процес – регламентована нормами права діяльність, пов'язана із складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України.

Для кращого розуміння змісту даного поняття необхідно також знати, що бюджетний процес – це організована та скоординована діяльність багатьох суб’єктів, що є його учасниками – законодавчих органів, органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, фінансових органів, розпорядників бюджетних коштів та ін. Така діяльність є багатоаспектною і включає формування цілей і завдань, які повинні бути досягнуті завдяки використанню бюджетних ресурсів; складання прогнозу соціально-економічного розвитку; розробку проекту бюджету, його погодження і затвердження; комплекс дій та заходів щодо виконання бюджету; складання і затвердження звіту про виконання бюджету; оцінку одержаних результатів та внесення на її основі змін у бюджетну практику. Оскільки, як було зазначено, в бюджетній діяльності бере участь значне число суб’єктів, чільне місце в бюджетному процесі належить його організації та координації дій всіх учасників. Невід’ємними атрибутами ефективного бюджетного процесу є також бюджетний моніторинг, аналіз, контроль і аудит, які проводяться на всіх його етапах.

Незважаючи на єдність вітчизняної бюджетної системи, яка забезпечується єдиною правовою базою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиними грошовою системою і бюджетною класифікацією, а також єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності, все ж необхідно в окрему сферу бюджетної діяльності виділяти ту частину бюджетного процесу, яка здійснюється на місцевому рівні. Адже одним з основоположних принципів вітчизняної бюджетної системи є принцип самостійності. Він гарантує незалежність місцевих бюджетів та передбачає, що органи місцевого самоврядування коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності ні за бюджетні зобов’язання держави, ні за зобов'язання один одного. Самостійність місцевих бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, а також правами відповідних органів місцевого самоврядування самостійно розглядати та затверджувати місцеві бюджети та визначати напрями використання бюджетних коштів.

Отже, бюджетний процес, який здійснюється на місцевому рівні, є окремою, відносно самостійною складовою національного бюджетного процесу, що здійснюється з урахуванням пріоритетів та уподобань місцевого населення. Крім того, він є невід’ємною частиною місцевої бюджетної політики. Право та реальна здатність місцевого самоврядування проводити власну, незалежну від “центру” бюджетну політику, орієнтовану на потреби територіальної громади, є головною умовою, реалізація якої дає змогу самостійно організовувати бюджетний процес на місцевому рівні.

Не можна назвати жодної країни, в якій би бюджетний процес на локальному рівні був повністю відособлений від процесу складання і виконання центрального бюджету держави. Безперечно, вони є і повинні бути взаємопов’язані. Однак рівень самостійності органів місцевого самоврядування щодо організації бюджетного процесу в межах загальнонаціональних “рамкових умов”, який може бути різним в залежності від форми державного устрою, способу організації бюджетної системи, розвиненості інституту місцевого самоврядування тощо, є одним із найважливіших індикаторів, що свідчить про ступінь фінансової децентралізації в країні.

Як і в більшості розвинених зарубіжних держав, в Україні основоположні юридичні норми створюють необхідні передумови для проведення органами місцевого самоврядування, хоч і в рамках єдиних загальнонаціональних норм, однак цілком незалежної бюджетної політики та самостійної організації бюджетного процесу на локальному рівні. Однак ці можливості залишаються практично не реалізованими внаслідок таких основних причин:

• надмірної централізації бюджетної системи України;

• нестабільності вітчизняної нормативно-правової бази;

• віднесення до компетенції органів місцевого самоврядування повноважень на здійснення державних видатків без забезпечення їх необхідними джерелами фінансування, тобто наявності так званих “непрофінансованих мандатів”;

• недостатнього рівня податкової автономії місцевого самоврядування;

• низької фіскальної ролі місцевих податків і зборів;

• високої залежності місцевих бюджетів від трансфертів, які передаються до них з державного бюджету;

• введення казначейського обслуговування місцевих бюджетів у такій формі, яка суттєво обмежує можливості органів місцевого самоврядування та місцевих фінансових органів щодо управління бюджетними коштами тощо.

Одним із ключових факторів, який в сучасних умовах визначає низьку фінансову самостійність місцевого самоврядування в Україні, є низький рівень фіскальної децентралізації, що не може вважатися позитивним явищем. Щоправда, до середини 1990-х років в економічній науці була широко поширеною думка, що для країн, які розвиваються доцільною є сильна цілеспрямована політика центрального уряду та невисокий рівень фіскальної децентралізації¹. Вважалося, що за таких обставин можна запобігти ряду негативних наслідків децентралізації, які особливо відчутно проявляються в суспільствах трансформаційного типу – безвідповідальній борговій політиці місцевих органів влади, що загрожує макроекономічною дестабілізацією, процесам гальмування структурної перебудови економіки². Однак аналіз сучасної зарубіжної економічної літератури свідчить про стрімке зростання числа прихильників фіскальної децентралізації. Останні на основі узагальнення світового досвіду доводять, що оптимально проведена децентралізація бюджетної системи сприяє розвитку інститутів ринкової економіки, забезпечує стійкі темпи економічного зростання, посилює стимули органів місцевого самоврядування до проведення раціональної бюджетної політики та сприяє формуванню сприятливого інвестиційного клімату. Крім того, надмірна фіскальна централізація призводить до загострення екологічних проблем, зниження якості соціальних послуг, які надаються на місцевому рівні, уповільнює розвиток демократичних інститутів у суспільстві.

Аналіз рівня фіскальної децентралізації в Україні на основі методики, розробленої Організацією економічного співробітництва і розвитку³, свідчить, що він є критично низьким. Це вказує на необхідність зміцнення фінансової автономії місцевого самоврядування і послаблення залежності місцевих бюджетів від державного бюджету, що дозволить більш повно врахувати пріоритети територіальних громад при здійсненні бюджетного процесу на локальному рівні.

Бюджетний процес, що проводиться на місцевому рівні, регламентується нормативно-правовими актами, які регулюють бюджетні відносини в Україні. До числа таких юридичних документів належать:

• Конституція України;

• Бюджетний кодекс України;

• закон про Державний бюджет України;

• інші закони України, що регулюють бюджетні правовідносини. Чільне місце серед нормативно-правових актів даної групи, зокрема, належить законам “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації”, “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань”, “Про систему оподаткування” та ін.;

• нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, прийняті на підставі і на виконання Бюджетного кодексу та законів України;

• нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади – Міністерства фінансів України, Державної податкової адміністрації України, Державного казначейства України та ін., прийняті на підставі і на виконання цього Бюджетного кодексу, законів України та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України;

• рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.

З метою уникнення правових колізій, які можуть мати місце в бюджетному процесі, застосування норм вище вказаних нормативно-правових актів відбувається з дотриманням принципу ієрархічності, відповідно до якого бюджетне законодавство складається з окремих взаємно підпорядкованих груп нормативних документів, які, крім того, не повинні суперечити положенням Конституції України, Бюджетного кодексу України та закону про Державний бюджет України (рис. 7.1).

Відповідно до статті 19 Бюджетного кодексу України бюджетний процес складається з чотирьох стадій. На місцевому рівні такими стадіями є:

1) складання проекту місцевого бюджету;

2) розгляд та прийняття рішення про місцевий бюджет;

3) виконання місцевого бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін до рішення про місцевий бюджет;

4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

Крім того, Бюджетним кодексом передбачено, що невід’ємними елементами бюджетного процесу є фінансовий контроль і аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів, які здійснюються на всіх його стадіях. Атрибутами раціонального бюджетного процесу виступають також бюджетний моніторинг і аналіз планування і виконання бюджету. Завдяки їм створюються належні умови для достовірного оцінювання рівня ефективності бюджетного процесу та вжиття своєчасних заходів щодо його оптимізації.

Бюджетний процес є безперервним і складається з окремих бюджетних циклів. Бюджетний цикл і бюджетний період – поняття нетотожні, які необхідно розрізняти.

Бюджетний цикл – це період бюджетного процесу, який повністю охоплює діяльність, пов’язану зі складанням, розглядом, затвердженням і виконанням певного конкретного бюджету, а також розглядом та ухваленням рішення щодо звіту про його виконання.

Бюджетний цикл на місцевому рівні, як правило, триває більше двох років, адже бюджетне планування починається задовго до затвердження бюджету та його виконання.

Бюджетний період – це період, протягом якого бюджет є чинним.

Рис. 7.1. Ієрархічна структура нормативно-правових актів України, які регламентують здійснення бюджетного процесу.

Як правило, бюджетний період збігається в часі з процесом виконання бюджету. Оскільки в Україні, як і в більшості країн світу, бюджетний період триває один рік, досить часто вживається також термін бюджетний рік, який має в цьому випадку таке ж саме значення. Для кожного з місцевих бюджетів України бюджетний період становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року.

Структуру бюджетного процесу на місцевому рівні демонструє рис. 7.2, а в табл. 7.1 наведено типовий бюджетний календар, який містить інформацію про основні етапи бюджетного процесу в розрізі його стадій.

Рис. 7.2. Структура бюджетного процесу на місцевому рівні.

Таблиця 7.1.

Типовий календар бюджетного процесу на місцевому рівні

Стадії та їх складові частини	Виконавці	Терміни виконання
I. Складання проекту бюджету
Отримання від Міністерства фінансів інформації про особливості складання проектів бюджетів на наступний бюджетний період	Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевих рад	Липень-серпень
Прийняття спільних рішень та укладення про об’єднання коштів місцевих бюджетів для спільного виконання власних повноважень	Місцеві ради	До 1 серпня
Розробка згідно з визначеною Міністерством фінансів типовою формою бюджетних запитів та з урахуванням особливостей складання проектів бюджетів інструкції з підготовки бюджетних запитів, доведення її до головних розпорядників коштів місцевого бюджету	Місцеві фінансові органи
Подання обласним адміністраціям (Раді міністрів АРК) інформації, необхідної для проведення розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів та інших показників бюджетів	Районні державні адміністрації, виконавчі органи місцевих рад
Подання Міністерству фінансів та Верховній Раді України інформації, необхідної для проведення розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів та інших показників бюджетів	Рада міністрів АРК, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації	До 1 серпня
Складання бюджетних запитів та подання їх до місцевих фінансових органів	Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів	Визначаються фінансовими органами
Аналіз бюджетних запитів та прийняття рішення щодо їх включення до проекту місцевого бюджету	Місцеві фінансові органи
Подання проекту місцевого бюджету на розгляд до Ради Міністрів АРК, місцевої державної адміністрації або виконавчого органу місцевої ради	Місцеві фінансові органи
Подання районним (міським) фінансовим органам пропозицій щодо показників проектів бюджетів	Виконавчі органи сільських, селищних та міст районного значення рад, районні державні адміністрації в районах міст Києва і Севастополя
Отримання від Міністерства фінансів розрахунків прогнозних обсягів міжбюджетних трансфертів, методики їх визначення та інших показників, необхідних для складання проекту бюджету, а також типової форми рішення про бюджет	Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевих рад	До 15 вересня

Продовження табл. 7.1.

Стадії та основні етапи	Виконавці	Терміни виконання
Отримання показників міжбюджетних відносин і текстових статей ухваленого в другому читанні закону про Державний бюджет України	Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевих рад	Не пізніше 27 листопада
Підготовка проекту рішення про місцевий бюджет	Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевих рад
II. Розгляд та прийняття рішення про бюджет
Розгляд проекту рішення про місцевий бюджет	Верховна Рада АРК, місцеві ради
Затвердження бюджету АРК, обласних, районних і міських (крім міст районного значення) бюджетів	Верховна Рада АРК, обласні і міські ради	У двотижневий термін після опублікування закону про Державний бюджет України
Затвердження бюджетів міст районного значення, районних у містах, селищних і сільських бюджетів	Місцеві ради	У двотижневий термін після затвердження районного або міського бюджету
III. Виконання бюджету
Затвердження розпису місцевого бюджету, забезпечення його відповідності бюджетним призначенням	Керівник місцевого фінансового органу
Забезпечення виконання місцевого бюджету	Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевих рад	Протягом бюджетного періоду
Загальна організація та управління виконанням місцевого бюджету, координація діяльності учасників бюджетного процесу	Місцеві фінансові органи
Забезпечення надходження до бюджету податків, зборів та інших обов’язкових платежів	Органи стягнення
Прогнозування та аналіз доходів місцевого бюджету	Місцеві фінансові органи
Казначейське обслуговування місцевого бюджету за функціями, визначеними Бюджетним кодексом України	Територіальні органи Державного казначейства

Продовження табл. 7.1.

Здійснення бюджетних витрат	Фінансові органи, розпорядники та одержувачі коштів	Протягом бюджетного періоду
Внесення змін до рішення про місцевий бюджет	Місцеві ради на основі висновків місцевих фінансових органів
IV. Підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього
Визначення періодичності, структури і термінів подання звітності про виконання місцевих бюджетів	Державне казначейство України
Встановлення форм звітів про виконання місцевих бюджетів	Державне казначейство України за погодженням з Міністерством фінансів та Рахунковою палатою
Складання балансів, звітів про виконання місцевих бюджетів та подання їх Міністерству фінансів АРК, місцевим фінансовим органам і виконавчим органам місцевих рад	Територіальні органи Державного казначейства України	Для різних видів звітів встановле-но різні терміни їх подання
Подання місцевим фінансовим органам звітів про податкову заборгованість і фактичні надходження податків, зборів та інших обов'язкових платежів	Органи стягнення	Не пізніше 12 числа місяця, наступного за звітним
Подання квартального та річного звітів про виконання місцевого бюджету до Верховної Ради АРК або відповідної місцевої ради	Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевих рад	Щокварталу, у двомісячний термін після закінчення бюджетного періоду
Перевірка звіту про виконання місцевого бюджету за бюджетний період	Рахункова палата АРК або комісія з питань бюджету відповідної місцевої ради
Затвердження звіту про виконання бюджету або прийняття іншого рішення з цього приводу	Верховна Рада АРК, місцеві ради

Як видно з табл. 7.1, не кожне з передбачених чинним бюджетним законодавством завдань має чітко визначені терміни виконання. Це пояснюється тим, що їх встановлення належить до компетенції відповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади та органів влади Автономної Республіки Крим.

Більш детально розглянемо особливості організації бюджетного процесу на кожній з його стадій.