7.3. Місцеві фінансові органи, їх завдання, повноваження, функції

Центральне місце в управлінні місцевими фінансами належить місцевим фінансовим органам. Однак саме поняття місцевого фінансового органу можна трактувати по-різному.

У широкому значенні місцевими фінансовими органами є всі органи, які функціонують на місцевому рівні з метою виконання завдань, пов’язаних з управлінням місцевими фінансами. Виходячи саме з такого – широкого – тлумачення поняття місцевого фінансового органу, ряд вчених відносять до їх складу, крім фінансових органів місцевих державних адміністрацій та місцевих рад, також територіальні органи Державної податкової адміністрації України, Державного казначейства України та Головного контрольно-ревізійного управління України⁶.

Крім того, дане поняття трактується в наукових працях і у вузькому значенні, що, зумовлено необхідністю виділення зі всієї сукупності суб’єктів, наділених повноваженнями у сфері управління місцевими фінансами, окремих груп органів, завдання та функції яких суттєво відрізняються – податкових, казначейських, контрольно-ревізійних та власне фінансових. В такому разі до числа місцевих фінансових органів відносять фінансові управління або відділи місцевих державних адміністрацій та місцевих рад⁷.

У Бюджетному кодексі України (стаття 2) наводиться таке визначення місцевого фінансового органу:

Місцевий фінансовий орган – установа, що відповідно до законодавства України здійснює функції по складанню, виконанню місцевих бюджетів, контролю за витрачанням коштів розпорядниками бюджетних коштів, а також інші функції, пов’язані з управлінням коштами місцевого бюджету.

Незважаючи на те, що для цілей Бюджетного кодексу України до складу місцевих фінансових органів віднесено також Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, поняття місцевого фінансового органу в цьому правовому акті трактується, безумовно, вузько, адже повноваження та обов’язки фінансових органів, органів казначейства, податкових і контрольно-ревізійних органів в ньому чітко відокремлені одні від одних.

Відтак з часу ухвалення Бюджетного кодексу термін місцевий фінансовий орган частіше вживається – як серед працівників фінансової системи, так і в наукових колах – саме у вузькому значенні. Виключно в такому значенні це поняття розглядатиметься і в цьому підрозділі нашого підручника. На погляд авторів, це дасть змогу сформувати у читачів кращі уявлення про завдання, функції, права та обов’язки фінансових органів місцевих державних адміністрацій і місцевих рад, які виконують одну з провідних ролей в управлінні місцевими фінансами.

Структуру системи місцевих фінансових органів України демонструє рис. 7.5.

Рис. 7.5. Система місцевих фінансових органів в Україні.

Як видно з наведеного рисунку, до складу даної системи входять дві групи органів:

1. фінансові органи місцевих державних адміністрацій:

   • Головні фінансові управління обласних державних адміністрацій;

   • Головне фінансове управління Київської міської державної адміністрації;

   • фінансове управління Севастопольської міської державної адміністрації;

   • фінансові управління районних державних адміністрацій;

   • фінансові управління районних у м. Києві державних адміністрацій;

   • фінансові відділи районних у м. Севастополі державних адміністрацій;

2. фінансові органи місцевих рад:

   • фінансові управління міських рад міст обласного значення;

   • фінансові управління міських рад міст республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

Функціонування в Україні двох видів місцевих фінансових органів зумовлено, насамперед, законодавчо визначеними особливостями розподілу повноважень між місцевими радами та місцевими органами державної виконавчої влади у бюджетному процесі. В той час, коли здійснення функцій щодо складання і виконання бюджетів місцевого самоврядування ради забезпечують самостійно через свої виконавчі органи, виконання таких самих функцій щодо районних та обласних бюджетів делегується ними відповідним районним і обласним державним адміністраціям. А відтак існує необхідність одночасного функціонування двох видів місцевих фінансових органів, які мають різне підпорядкування та правовий статус, але створюються для реалізації аналогічних завдань.

Фінансові органи місцевих державних адміністрації є структурними підрозділами відповідних обласних, районних, міських у містах Києві та Севастополі та районних у районах міст Києва та Севастополя державних адміністрацій. Вони мають подвійне підпорядкування, оскільки є підзвітними та підконтрольними, з одного боку, голові місцевої адміністрації, з іншого – Міністерству фінансів України. Правовий статус та повноваження цих фінансових органів визначаються Постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2002 р. № 1204 “Про затвердження типових положень про Головне фінансове управління обласної, Київської міської та фінансове управління Севастопольської міської державної адміністрації, про фінансове управління районної, районної у м. Києві та фінансовий відділ районної у м. Севастополі державної адміністрації”.

Всі фінансові органи, які належать до системи Міністерства фінансів України і функціонують у складі місцевих державних адміністрацій, залежно від обсягу повноважень та рівня підпорядкованості, поділяються на дві підгрупи:

1. фінансові органи регіонального рівня – Головні фінансові управління обласних і Київської міської державних адміністрацій та фінансове управління Севастопольської міської державної адміністрації;

2. фінансові органи субрегіонального рівня – фінансові управління районних (адміністративних районів і в районах м. Києва) державних адміністрацій та фінансові відділи районних у м. Севастополі державних адміністрацій.

Фінансові органи місцевого самоврядування відповідно до статті 11 закону “Про місцеве самоврядування в Україні” утворюються за рішеннями місцевих рад. Діюча вітчизняна практика передбачає функціонування таких органів виключно у містах обласного та республіканського (Автономної Республіки Крим) значення. В селах, селищах та містах районного значення повноваження, які чинним законодавством віднесені до компетенції місцевих фінансових органів, здійснюються виконавчими комітетами рад.

В якості підтвердження того, наскільки мало розповсюдженою в системі місцевого самоврядування України є практика створення фінансових органів місцевих рад, наведемо офіційні дані. Так, станом на 1 вересня 2005 р. в нашій країні функціонувало 12112 місцевих рад, з них 176 міських рад міст обласного та республіканського значення. Як випливає з наведеної інформації, власних фінансових органів в Україні не мають більш ніж 98% місцевих рад⁸. У контексті вирішення проблеми зміцнення фіскальної автономії територіальних громад цей показник, безперечно, не може бути оцінено будь-якою іншою оцінкою, крім негативної.

Фінансові органи місцевого самоврядування є підконтрольними і підзвітними відповідним радам. Особливість функціонування цих органів полягає в тому, що поряд із забезпеченням реалізації загальнодержавної бюджетної політики на відповідній території пріоритетним напрямом їх роботи є виконання завдань в рамках місцевої бюджетної політики, схваленої місцевою радою. У своїй діяльності вони тісно взаємодіють із громадськістю, намагаючись якомога повніше врахувати пріоритети та основні потреби місцевого населення. Фінансові органи місцевого самоврядування, як і місцеві ради в цілому, безпосередньо зацікавлені в тому, щоб результати їх роботи були схвалені територіальною громадою.

В доповнення до вище наведеного відзначимо слушність думки відомого фахівця в галузі місцевих фінансів професора В. І. Кравченка про те, що “наявність власних фінансових органів територіальних громад є необхідною складовою системи управління місцевими фінансами”⁹. Безперечно, в сучасних умовах забезпечити функціонування таких органів дуже складно. Адже більшість із понад 12 тисяч місцевих бюджетів України нині не володіють достатніми ресурсами навіть для задоволення найважливіших соціальних потреб населення. Створення додаткового органу громадою, яка не має в своєму розпорядженні необхідних доходів і не може суттєво вплинути на розширення своєї податкової бази, жодним чином не вирішить її фінансових проблем, навпаки – збільшить видаткові потреби. Однак активізація протягом останнього часу зусиль, спрямованих на здійснення в нашій країні реформи адміністративно-територіального устрою, одним з невід’ємних елементів якої має стати укрупнення та посилення фінансової незалежності територіальних громад, дає підстави ще раз повернутись до порушеного питання. За нових обставин – у разі реалізації реформи – створення власних фінансових органів територіальними громадами є не тільки можливим, але й необхідним завданням, вирішення якого значною мірою сприятиме зміцненню місцевого самоврядування в Україні.

Розглянемо завдання та функції місцевих фінансових органів.

Місцевий фінансовий орган виконує такі основні завдання:

• забезпечує реалізацію на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці загальнодержавної та місцевої бюджетної політики;

• здійснює бюджетне планування і прогнозування;

• складає і подає на розгляд місцевої державної адміністрації або виконавчого органу місцевої ради розрахунки до проекту місцевого бюджету;

• здійснює загальну організацію та управління виконанням місцевого бюджету, координує діяльність учасників бюджетного процесу на місцевому рівні з питань виконання бюджету;

• формує пропозиції щодо фінансового забезпечення заходів соціально-економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

• розробляє рекомендації щодо вдосконалення методів фінансового і бюджетного планування та фінансування витрат.

З метою реалізації покладених завдань місцевий фінансовий орган виконує такі функції:

• веде реєстр усіх розпорядників бюджетних коштів;

• згідно з визначеною Міністерством фінансів України типовою формою бюджетних запитів та з урахуванням особливостей складання проектів місцевих бюджетів розробляє і доводить до головних розпорядників коштів місцевого бюджету інструкції з підготовки бюджетних запитів; визначає терміни подання бюджетних запитів;

• на кожному з етапів складання і розгляду місцевого бюджету проводить аналіз бюджетних запитів, поданих головними розпорядниками бюджетних коштів, на предмет їх відповідності меті, пріоритетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів;

• приймає рішення про включення бюджетних запитів до проекту місцевого бюджету перед поданням його на розгляд місцевої державної адміністрації чи виконавчого органу місцевої ради;

• бере участь у складанні балансу фінансових ресурсів відповідної адміністративно-територіальної одиниці, аналізує соціально-економічні показники її розвитку та враховує їх під час складання проекту місцевого бюджету;

• організовує роботу, пов’язану зі складанням проекту місцевого бюджету, за дорученням керівництва відповідної місцевої державної адміністрації або виконавчого органу місцевої ради визначає порядок і терміни подання матеріалів для його підготовки;

• складає проект місцевого бюджету та готує пропозиції щодо коштів, які передаються для розподілу між бюджетами нижчих рівнів або для виконання спільних проектів; подає їх на розгляд керівництву місцевої адміністрації або виконавчого органу місцевої ради;

• складає та затверджує в особі керівника місцевого фінансового органу розпис місцевого бюджету та зміни до нього;

• зводить показники бюджетів, що входять до зведеного бюджету адміністративно-територіальної одиниці та подає їх у встановлені терміни до Міністерства фінансів України або місцевого фінансового органу регіонального рівня;

• протягом бюджетного періоду контролює відповідність розпису місцевого бюджету встановленим бюджетним призначенням;

• проводить моніторинг змін, що вносяться до місцевого бюджету;

• у двотижневий термін повідомляє місцеву раду та виконавчий орган, який забезпечує виконання бюджету, про зміни в законодавстві, відповідно до яких відповідальність за виконання функцій або надання послуг, на які затверджено бюджетне призначення, передається від одного головного розпорядника бюджетних коштів іншому;

• готує та подає відповідній місцевій раді офіційні висновки про перевиконання чи недовиконання дохідної частини загального фонду місцевого бюджету з метою внесення змін до рішення про місцевий бюджет;

• разом з органами державної податкової служби, територіальними органами державного казначейства та іншими уповноваженими органами забезпечує надходження доходів до місцевого бюджету та вживає заходів щодо ефективного витрачання бюджетних коштів;

• погоджує висновки органів стягнення на повернення з місцевих бюджетів помилково або надміру зарахованих платежів;

• проводить фінансування головних розпорядників коштів місцевого бюджету, а також передбачених у бюджеті програм і заходів, в тому числі, пов’язаних з розвитком житлово-комунального господарства, благоустроєм, дорожнім будівництвом, охороною довкілля та громадського порядку, інших заходів, передбачених законодавством;

• здійснює у межах своєї компетенції контроль за дотриманням бюджетного законодавства;

• перевіряє правильність складання і затвердження кошторисів та планів використання коштів установами і організаціями, які фінансуються з місцевого бюджету;

• здійснює прогнозування доходів місцевого бюджету та проводить разом з органами державної податкової служби аналіз їх надходження до місцевого бюджету; готує пропозиції про доцільність запровадження місцевих податків, зборів, а також пільг;

• проводить аналіз економічного і фінансового стану галузей економіки адміністративно-територіальної одиниці, тенденцій та динаміки розвитку різних форм власності, готує пропозиції щодо визначення додаткових джерел фінансових ресурсів;

• бере участь у формуванні та реалізації інвестиційних програм, подає пропозиції щодо удосконалення механізму економічного стимулювання підприємств для розвитку економічного потенціалу відповідної території;

• забезпечує захист фінансових інтересів держави і територіальної громади (об’єднань територіальних громад);

• розглядає звернення та готує пропозиції для прийняття рішень про виділення коштів з резервного фонду бюджету;

• бере участь у розробленні пропозицій з питань фінансового забезпечення діяльності відповідних місцевих державних адміністрацій або місцевих рад та їх виконавчих органів;

• бере участь у проведенні розрахунків за міжбюджетними трансфертами, крім тих, які перераховуються з місцевого бюджету територіальним органом державного казначейства з дотриманням встановлених радою нормативів щоденних відрахувань;

• проводить взаємні розрахунки між місцевим бюджетом та Державним бюджетом України або іншими місцевими бюджетами;

• розглядає баланси і звіти про виконання місцевих бюджетів та інші фінансові звіти, подані територіальними органами державного казначейства;

• інформує керівництво місцевої державної адміністрації або виконавчого органу місцевої ради про стан виконання місцевого бюджету за кожний звітний період і подає їй річний та квартальні звіти про його виконання;

• здійснює інші функції, пов’язані з виконанням покладених на нього завдань.

До функцій місцевих фінансових органів регіонального рівня, крім вище наведених, також належать:

• вивчення спільно з установами Національного банку України питання грошового обігу на відповідній території та участь у складанні балансів грошових доходів і витрат населення;

• аналіз діяльності фінансових управлінь та відділів нижчого рівня і формування пропозицій щодо її вдосконалення.

Бюджетним кодексом України місцевим фінансовим органам надано право у разі виявлення бюджетного правопорушення з боку розпорядника або одержувача коштів місцевого бюджету вчиняти щодо нього такі дії:

• зупиняти операції з бюджетними коштами;

• застосовувати адміністративні стягнення до осіб, винних у бюджетних правопорушеннях. Такі стягнення накладаються за рішенням керівника місцевого фінансового органу.

Операції з бюджетними коштами бюджетних установ можуть бути призупинені в таких випадках:

• несвоєчасного і неповного подання звітності про виконання місцевого бюджету;

• невиконання вимог щодо бухгалтерського обліку, складання звітності та внутрішнього фінансового контролю за бюджетними коштами і недотримання порядку перерахування цих коштів;

• подання недостовірних звітів та інформації про виконання бюджету;

• порушення розпорядниками бюджетних коштів вимог щодо прийняття ними бюджетних зобов’язань;

• нецільового використання бюджетних коштів.

Для виконання покладених на місцеві фінансові органи завдань у їх складі утворюються окремі функціональні підрозділи. Структура фінансових органів регіонального рівня затверджується Міністерством фінансів України і формується на основі примірної структури. Примірну структуру Головних фінансових управлінь обласних державних адміністрацій та фінансового управління Севастопольської міської ради демонструє рис. 7.6.

• Відділ зведеного бюджету та міжбюджетних відносин

• Відділ аналізу і контролю виконання місцевих бюджетів

• Відділ доходів та економічного аналізу

• Відділ фінансів галузей виробничої сфери та розрахунків за енергоносії

• Відділ фінансів соціально-культурної сфери і соціального захисту населення

• Відділ фінансів місцевих органів влади і управління

• носії

• Відділ бухгалтерського обліку і контролю

• Відділ кадрової та організаційної роботи

• Відділ комп’ютерного та господарського забезпечення

Рис. 7.6. Примірна структура фінансових органів обласних державних адміністрацій та Севастопольської міської ради.

У складі місцевих фінансових органів регіонального рівня функціонують чотири управління: бюджетне; доходів та фінансів галузей виробничої сфери; фінансів невиробничої сфери; фінансового, кадрового та інформаційного забезпечення. В кожному з них утворюються окремі відділи. В разі необхідності керівники фінансових органів за погодженням з Міністерством фінансів України можуть створювати у складі управлінь також інші структурні підрозділи.

Структура фінансового управління районної державної адміністрації затверджується керівником вищестоящого фінансового органу. Зазвичай у його складі утворюються такі підрозділи:

• бюджетний відділ;

• відділ доходів та економічного аналізу;

• відділ бухгалтерського обліку та звітності.

Повноваження щодо затвердження структури фінансового управління міської ради належить до компетенції голови відповідної ради. Міністерство фінансів України та його територіальні органи у даний процес не втручаються. Це право є не тільки одним із атрибутів фінансової незалежності місцевого самоврядування, але й дає змогу належним чином скоординувати діяльність фінансового управління на досягнення цілей місцевої бюджетної політики. Незважаючи на це, структура різних фінансових органів субрегіонального рівня – як рад, так і місцевих державних адміністрацій – суттєво не відрізняється, адже кожен з них виконує майже ідентичні функції.

Місцеві фінансові органи у процесі реалізації завдань, що віднесені до їх компетенції, активно взаємодіють з органами місцевого самоврядування та виконавчої влади, територіальними органами Державної податкової служби України, Державного казначейства України, Головного контрольно-ревізійного управління України, підприємствами та установами. Рівень організації такої взаємодії значною мірою визначає загальні результати діяльності місцевих фінансових органів. Особливою мірою він впливає на ефективність бюджетного процесу на локальному рівні, оскільки саме місцеві фінансові органи повинні забезпечувати координацію дій всіх його учасників. Успішна реалізація фінансовими органами даного завдання дає змогу саме їм, як нікому іншому, позитивно вплинути на загальний стан виконання місцевого бюджету; і навпаки – їх бездіяльність може призвести до його суттєвого погіршення.