Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Rozdil_10.doc
Скачиваний:
3
Добавлен:
15.08.2019
Размер:
289.28 Кб
Скачать

Х. Основи організації фінансів місцевих органів влади

у зарубіжних країнах

10.1. Зміст та значення Європейської хартії

місцевого самоврядування

Розвиток демократії передбачає поділ владних повноважень і відповідного поділу фінансових ресурсів, все більшої їх децентралізації. Як показує досвід, чим більше грошових коштів та інших видів фінансових ресурсів зосереджено у розпорядженні органів місцевого самоврядування, тим меншою є загроза встановлення диктатури і тоталітарного режиму правління. Зміцнення демократичних основ, яке відбувалося у другій половині ХХ століття, вимагало проведення організаційних реформ органів місцевого самоврядування, в результаті яких уся їх діяльність набула більш публічного і демократичного характеру; до прийняття рішень почали залучатися широкі верстви громадськості; посилилась роль мерів і місцевих виборних органів; відбувалися зміни у побудові місцевих органів самоврядування, кадровому складі тощо.

Метою фінансових реформ місцевого самоврядування стало збільшення обсягів фінансових ресурсів, які центральна влада передавала місцевій владі. Дане завдання вирішувалося за допомогою запровадження фіскальної автономії місцевих органів, наданням їм права залучати альтернативні джерела доходів, а також субсидуванням територій з боку держави.

У жовтні 1985 р. країни-учасниці Ради Європи підписали Європейську хартію місцевого самоврядування, яка узагальнила надбання тривалого етапу становлення і зміцнення місцевого самоврядування в Європі, стала першим багатостороннім правовим актом з даних питань. Невеликий за обсягом документ (всього 18 статей) концентровано виражає концепцію місцевого самоврядування, засади його функціонування, правову та фінансову основу. Зупинимося більш детально саме на фінансових аспектах діяльності органів місцевого самоврядування, які знайшли відображення у хартії.

Зміст цього документу, його провідну ідею багато в чому визначає вихідне положення, вміщене у преамбулі про те, що місцева владаі є однією з головних підвалин кожного демократичного режиму, найважливішим принципом якого повинно бути право громадян на участь в управлінні державними справами, а це право найбільш безпосередньо може здійснюватися саме на місцевому рівні.

Існування місцевої влади може забезпечити ефективне і близьке до громадянина управління за умови, що ця влада повинна бути наділена реальними і автономними функціями, мати створені на демократичній основі директивні органи, володіти відповідними ресурсами, необхідними для виконання покладених на неї завдань.

Важливою вимогою хартії є визнання і закріплення принципу місцевого самоврядування у національному законодавстві і, у міру можливості, в основному законі країни  конституції.

В статті 3 хартії дається концептуальне визначення місцевого самоврядування як права і спроможності місцевої влади, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до її компетенції, в інтересах місцевого населення.

Право місцевого самоврядування здійснюється відповідними органами (радами, зборами тощо), члени яких вільно обираються на основі прямого, рівного, загального виборчого права. Головні повноваження місцевої влади визначаються національним законодавством і в кожній країні мають свої специфічні межі, які сформувалися в результаті тривалого періоду становлення інституту місцевого самоврядування, особливостей історичного розвитку країни. В межах своєї компетенції місцева влада має право вирішувати будь-які питання.

Адміністративний нагляд за діяльністю місцевої влади, як правило, здійснюється загальнодержавними органами з метою забезпечення дотримання конституції та законодавства, крім того, за своєчасністю виконання завдань, які держава доручила місцевій владі.

Центральне місце в хартії займають питання фінансового забезпечення функціонування місцевого самоврядування. І це не випадково, адже зрозуміло, що ніякі широкі права та автономія місцевих органів не можуть бути реалізовані ефективно і повною мірою, якщо не будуть підкріплені реальними, чітко визначеними і, за можливостю, стабільними джерелами фінансових ресурсів. В звязку із цим набувають особливого значення положення вищенаведеного визначення поняття місцевого самоврядування не тільки як права, але і як спроможності місцевої влади регулювати і управляти державними справами в межах їхньої компетенції в інтересах місцевого населення. Така спроможність гарантується відповідними фінансовими ресурсами, без яких вона не може бути реалізована на практиці.

У 9 статті хартії зазначено, що місцева влада має право на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вона може вільно розпоряжатися в межах своїх повноважень, а їх обсяг повинен відповідати функціям, наданим їй конституцією або законом.

Частина фінансових ресурсів органів місцевої влади формується за рахунок місцевих податків і зборів, розмір яких вони мають право встановлювати в межах закону. Становлення систем оподаткування в контексті розвитку національних держав, відокремлення державних і місцевих завдань і відповідно функцій центральної та місцевої влади закономірно визначило доцільність існування загальнодержавних і місцевих податків. Місцеві податки і збори виникли як плата за певні послуги, що надаються органами влади населенню. Кошти, залучені за допомогою даних податків використовуються для задоволення різноманітних місцевих потреб. І тому надходження від місцевих податків і зборів повинні поповнювати сукупні фінансові ресурси органів місцевого самоврядування.

Окрім місцевих податків і зборів у розпорядження органів місцевої влади можуть поступати також кошти від справляння загальнодержавних податків; бюджетні трансферти; доходи від власності, яка їй належить; кошти, одержані від випуску муніціпальних позик; кредити; добровільні пожертвування тощо.

Фінансові системи, що становлять підгрунття ресурсів органів місцевого самоврядування, зазначається у хартії, повинні бути пристосовані до можливого зростання вартості виконуваних ними послуг, т.б. мати диверсифікований і підвищувальний характер. Дане положення набуває особливого значення в умовах зміни дії економічних факторів таких як інфляція, падіння темпів виробництва та ін. Якщо фінансові важелі, що забезпечують поступлення коштів в розпорядження органів місцевого самоврядування не будуть достатньо гнучкими і різноманітними, то це поставить під загрозу у певних випадках реальне здійснення повноважень місцевого самоврядування.

Обєктивне існування значних розбіжностей у рівнях розвитку окремих територій в кожній країні зумовило проголошення у хартії необхідності захисту більш слабкої у фінансовому відношенні місцевої влади, т.б. застосування процедур фінансового вирівнювання. Обовязковою умовою здійснення таких процесів повинно бути врахування повноважень органів місцевого самоврядування та не завдання їм шкоди чи утиску, інформування місцевої влади про порядок виділення їм перерозподілених ресурсів.

Фінансова допомога держави органам місцевого самоврядування може надаватися в різноманітних формах (дотації, субсидії, субвенції), у міру можливості вона не повинна призначатись для фінансування конкретних проектів, тому що вимога цільового використання одержаних від держави коштів обмежує свободу органів місцевого самоврядування у проведенні своєї політики в межах власної компетенції.

Звичайно, що на початкових етапах становлення місцевого самоврядування в Україні при відсутності ефективної системи загальнодержавного фінансового контролю застосування повною мірою даної вимоги хартії викликає справедливе заперечення. Тому надання фінансової допомоги місцевим бюджетам в Україні, як правило, проводиться з умовою цільового використання виділених коштів.

Заключне положення статті 9 “Фінансові ресурси місцевої влади” стосується інвестиційної діяльності органів місцевого самоврядування, які, як відзначено у хартії, повинні мати доступ до національного ринку капіталу, а держава  створити для цього необхідні умови.

Отже, визначальними положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування, які мають безпосереднє відношення до функціонування місцевих фінансів є положення про те, що:

 місцева влада має право на свої власні фінансові ресурси;

 обсяг фінансових ресурсів повинен відповідати функціям, які виконує місцева влада;

 місцева влада має право вільно розпоряжатися власними фінансовими ресурсами;

 частина фінансових ресурсів повинна формуватися за рахунок місцевих податків та зборів;

 розміри місцевих податків та зборів органи місцевої влади мають повноваження встановлювати в межах закону;

 порядок формування фінансових ресурсів повинен бути гнучким і забезпечувати відповідність наявних ресурсів зростанню вартості виконання завдань місцевої влади;

 захист слабкої у фінансовому відношенні місцевої влади проводиться за допомогою процедур усунення фінансових диспропорцій (фінансового вирівнювання);

 перевага у виборі форм фінансової допомоги надається дотаціям, які не призначаються для фінансування конкретних проектів і не обмежують свободу місцевої влади.

В даний час до Європейської хартії місцевого самоврядування приєдналося більше ніж 30 країн, у 1996 р.  Україна. Закономірно, що формування та вдосконалення нормативно-правової бази місцевого самоврядування в Україні проходить під впливом цього важливого документу, основних положень якого наша держава повинна дотримуватись.

10.4. Зарубіжний досвід місцевих позабюджетних фондів та перспективи його застосування в Україні

Світова практика засвідчує, що у зарубіжних країнах органи місцевого самоврядування мають і досить широко користуються правом створення позабюджетних фінансових фондів. Дані фонди носять цільовий характер і їх кошти використовуються на вирішення конкретних місцевих та регіональних соціально-економічних проблем.

Перелік позабюджетних фондів, створюваних місцевими органами влади за кордоном, достатньо широкий – це резервні, страхові, гарантійні та амортизаційні фонди. Наприклад, французькі комуни у вигляді перерахування субсидій беруть участь у створенні гарантійних фондів при кредитних установах, що надають гарантії повернення кредитів, виданих новоствореним фірмам. Для цього комуна укладає угоду з кредитним закладом, де, поміж іншим, визначається мета, сума капіталу та порядок функціонування гарантійного фонду, а також обумовлюються умови повернення внесених у формі субсидій коштів у разі зміни чи ліквідації даного фонду.

Достатньо поширеним явищем у багатьох країнах є створення органами місцевого самоврядування страхових фондів для забезпечення гарантій повернення коштів, залучених ними від муніципальних позик. Насамперед, це стосується муніципальних запозичень, які здійснюються під так звані моральні зобов’язання, непідтверджені відповідною заставою чи іншими юридичними гарантіями емітента облігацій місцевої позики. Описана практика є характерною, зокрема, для Сполучених Штатів Америки.

Відповідно до законодавства правом створення цільових позабюджетних фондів наділені також представницькі органи місцевого самоврядування у Російській Федерації. Право на створення позабюджетних фондів охорони навколишнього середовища мають регіональні органи самоврядування у Польщі – воєводства.

Ще одним видом поширених у світовій практиці позабюджетних фондів є регіональні цільові фонди, створення яких пов’язане із необхідністю вирішення проблем конверсії та реструктуризації економічного господарства регіонів, які спеціалізуються на видобутку сировинних ресурсів, після вичерпання їх запасів. Вони служать для нагромадження фінансових ресурсів з метою проведення перепрофілювання регіональної і місцевої економіки і забезпечення стабільного розвитку адміністративно-територіальних утворень після згортання виробництва у видобувних галузях. Прикладами такого роду цільових фондів є Фонд спадщини у провінції Альберта у Канаді, Фонд перспективного розвитку на Алясці (США), фонди розвитку, призначені для структурної перебудови та розв’язання проблеми зайнятості, - у Нідерландах тощо.

Акумулювання коштів у вищезгаданих регіональних фондах здійснюється за рахунок виділення частини доходу від реалізації невідтворюваних мінерально-сировинних ресурсів, від рентних платежів за видобуток надрентабельних видів корисних копалин. Для прикладу, до згаданого Фонду перспективного розвитку штату Аляска зараховується 25% рентної плати за видобуток нафти.

Зазначені фонди, як правило, захищені від втручання в процес їх використання центральної виконавчої влади і в окремих країнах перебувають під контролем представницьких органів суб’єктів федерації чи регіонів. Як правило, вони створюються у вигляді трастів, які мають у своєму складі інвестиційні компанії. Дана організаційно-правова форма дозволяє більш ефективно нарощувати акумульований у фонді трастовий капітал шляхом отримання доходів від вкладання його коштів у статутні фонди рентабельних фірм, в цінні папери, нерухомість та земельні ділянки та інші види доходних активів.

Значний досвід напрацьовано окремими країнами у сфері фінансування інвестицій за рахунок муніципальних інвестиційних фондів, які формуються за рахунок амортизаційних відрахувань комунальних підприємств і є організаційною формою концентрації значних фінансових ресурсів для проведення широкомасштабної ротації застарілого і зношеного обладнання в секторі муніципального господарства.

Звичайно, за своїм значенням позабюджетні цільові фонди місцевої влади за кордоном поступаються соціально-економічній ролі місцевих бюджетів, але, тим не менше, їх використання дозволяє помітно зміцнити фінансову базу органів місцевого самоврядування та надати процесу формування їх фінансових ресурсів більшої гнучкості та стабільності.

У контексті закордонного досвіду вбачається доцільним відновити в Україні інститут самостійних місцевих позабюджетних фондів і істотно посилити можливості місцевого самоврядування щодо їх формування. Необхідно значно розширити також перелік можливих видів таких фондів, включивши до нього страхові фонди гарантування місцевих запозичень, гарантійні фонди повернення кредитів, виданих з метою фінансової підтримки малого і середнього бізнесу на території відповідних місцевих рад, амортизаційні фонди для модернізації основних засобів, обладнання й устаткування комунальних підприємств. З метою вирішення проблем майбутнього розвитку регіонів України, які сьогодні значною мірою спеціалізуються на добуванні невідтворюваних сировинних ресурсів, актуальним є створення спеціальних фондів конверсії та структурної перебудови регіональної економіки. При цьому для уникнення правових колізій, недопущення помилок і зловживань з боку посадових осіб порядок юридичного створення, формування і використання грошових ресурсів позабюджетних фондів місцевого самоврядування повинен бути чітко і досить деталізовано визначений і затверджений на законодавчому рівні із обов’язковим зазначенням міри відповідальності за конкретні правопорушення, допущені у цій сфері.

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]