10.6. Місцеві позики за кордоном
Сучасний зарубіжний досвід свідчить про широке розповсюдження місцевих запозичень як ефективного засобу фінансування видатків муніципалітетів. Так, у країнах Європи, де практика місцевих позик бере початок ще з кінця XIX століття, запозичення відіграють дуже важливу роль в діяльності органів місцевої влади. Як видно з табл. 10.6.1, у 2003 році найвищого рівня по відношенню до валового внутрішнього продукту обсяг місцевих запозичень досягнув у Німеччині (24,9%), Бельгії (10,9%) та Італії (9,5%), а середній незважений показник для країн Європейського Союзу перевищує 5% ВВП. На відміну від більшості європейських країн, обсяг місцевих запозичень в Україні є значно меншим – протягом 2004 року він перебував у межах 0,2-0,3% ВВП і за прогнозами до кінця року не мав перевищити 0,5% ВВП14.
Найбільш розповсюдженими за кордоном формами місцевих запозичень є облігаційні позики, кредити фінансово-банківських установ та міжбюджетні позики. Облігаційні позики в залежності від специфіки поділяються на три основні групи: генеральні боргові зобов’язання – бездоходні облігації, які гарантуються доходами бюджетів та майном органів місцевого самоврядування; доходні облігації, що випускаються з метою розвитку комунальної інфраструктури, погашаються, як правило, за рахунок доходів, одержаних від діяльності збудованих комунальних підприємств, і приносять певний дохід власникам цінних паперів; облігації змішаного характеру, що не приносять доходів, але погашаються за рахунок коштів, одержаних від діяльності споруджених об’єктів15.
Таблиця 10.6.1
Місцеві запозичення в країнах Європейського Союзу, % ввп16
-
Країни
Європейського Союзу
1998
2002
2003
млн. євро
% ВВП
млн. євро
% ВВП
млн. євро
% ВВП
Німеччина
420490
21,8
492885
23,4
530932
24,9
Бельгія
29223,1
13
30294,2
11,7
29100,6
10,9
Італія
94881
8,8
116549
9,2
123354
9,5
Іспанія
54138,8
10,3
63728,5
9,2
66807,9
9
Нідерланди
41764
11,8
38158
8,6
38460
8,5
Франція
112294
8,6
109175
7,2
112020
7,2
Швеція
11689,1
5,6
15951,4
6,2
16085,4
6
Данія
4426,5
2,9
9574,8
5,2
10006,3
5,3
Австрія
13336,6
7
11663
5,3
10547
4,7
Великобританія
77422,4
6,4
83103,8
5,2
73274,7
4,7
Фінляндія
5971,5
5,1
5874
4,2
6686
4,7
Португалія
2445,6
2,4
4145,9
3,2
4479,5
3,4
Люксембург
384,9
2,3
516,1
2,3
608,8
2,6
Ірландія
1238
1,6
3028,3
2,3
3249,9
2,5
Латвія
6,6
0,1
204,7
2,2
229,1
2,4
Польща
...
...
3731,6
1,9
3634,3
2,1
Угорщина
545,3
1,4
1128,4
1,6
1058,5
1,5
Республіка Словаччина
205,9
1,1
358,6
1,4
357
1,2
Литва
81,3
0,9
139,5
0,9
161,1
1
Греція
398,5
0,4
850,2
0,6
899
0,6
Мальта
0,5
0
1,3
0
1,6
0
Естонія
105,1
2,1
185,4
2,5
…
…
Румунія
...
...
28,2
0,1
…
...
Як правило, вихід на фінансові ринки за кордоном самостійно здійснюють тільки найкрупніші муніципалітети.
Так, органи місцевого самоврядування країн Європи більшість запозичень реалізують через посередництво спеціальних фінансово-кредитних інститутів. Такі установи в останні роки стали одними з найбільших за розміром активів і одними з найнадійніших за рейтингом в масштабах світового фінансового ринку. Найбільшою установою в Європі, яка обслуговує муніципалітети та регіональні уряди є міжнародна (франко-бельгійська) банківська група „Dexia Group”. В 2000 році вона контролювала 10% ринку муніципальних фінансових послуг в Європі і володіла консолідованими активами в розмірі 200 млрд. доларів17.
В багатьох країнах, особливо європейських, держава є гарантом щодо зобов’язань органів місцевого самоврядування, завдяки чому є можливість здійснювати запозичення на більш вигідних для них умовах. В цих країнах рейтинг цінних паперів за місцевими запозиченнями наближається до рейтингу боргових цінних паперів держави. Надаючи гарантії по місцевих позиках держава здійснює певні заходи для того щоб мінімізувати ризики. Центральні уряди отримують регулярну звітність про стан місцевих фінансів, мають важелі адміністративного впливу на муніципалітети та здійснюють контроль за дотриманням фінансової дисципліни на території країни.
В багатьох країнах, особливо європейських, держава є гарантом щодо зобов’язань органів місцевого самоврядування, завдяки чому є можливість здійснювати запозичення на більш вигідних для них умовах. В цих країнах рейтинг цінних паперів за місцевими запозиченнями наближається до рейтингу боргових цінних паперів держави. Надаючи гарантії по місцевих позиках держава здійснює певні заходи для того щоб мінімізувати ризики. Центральні уряди отримують регулярну звітність про стан місцевих фінансів, мають важелі адміністративного впливу на муніципалітети та здійснюють контроль за дотриманням фінансової дисципліни на території країни.
Багатий досвід місцевих запозичень в розвинутих країнах обґрунтовує необхідність існування системи обмежень запозичень, яка застерігає виникнення дисбалансу в місцевих фінансах та погіршення якості функцій, які виконують органи самоврядування. Обмеження в сфері запозичень встановлюються або центральним урядом, або регіональними та муніципальними урядами самостійно. Можуть встановлюватися як прямі обмеження – обсягу заборгованості або видатків на обслуговування боргу, так і непрямі – обмеження щодо використання або цільового спрямування запозичених коштів, а також щодо обсягу бюджетного дефіциту (рис. 10.6.2).
В більшості країн з федеративним устроєм центральний уряд не застосовує обмеження на обсяг запозичень для регіональних та місцевих органів влади. В деяких випадках регіональні уряди самостійно встановлюють обмеження на обсяг власного боргу, інколи такі обмеження містять регіональні конституції (наприклад в Швейцарії поточні бюджети деяких кантонів повинні бути збалансовані). В окремих федеративних країнах (Австрія і Бельгія) центральні та регіональні уряди підписують угоди про розмір дефіциту і зниження боргового навантаження з метою забезпечення дотримання країною Маастрихтських критеріїв, які встановлюють обмеження для загального обсягу боргу держави18.
Рис. 10.6.2. Система обмежень в сфері місцевих запозичень.
В унітарних державах національні уряди встановлюють прямі і непрямі обмеження на місцеві запозичення. Якщо місцеві органи влади не дотримають встановлених обмежень, то можливе втручання центрального уряду в фінансові справи муніципалітетів. Наприклад, в Польщі загальний обсяг прямого боргу (без врахування гарантій) не повинен перевищувати 60% доходів бюджету. Обмеження на щорічний обсяг запозичень для місцевих органів влади встановлюється в Великобританії, Данії, Литві та інших країнах19.
Найчастіше в зарубіжній практиці застосовують обмеження на максимально допустиму по відношенню до обсягів доходів місцевих бюджетів величину коштів, які спрямовуються на обслуговування боргу. Такі обмеження застосовують в Аргентині, Бразилії, Іспанії, Італії, Колумбії, Литві, Польщі, Румунії, Угорщині, Японії (табл. 10.6.3). В окремих країнах ці обмеження стосуються не загального обсягу доходів, а лише певної їх частини – власних надходжень бюджетів (Угорщина) або доходів без урахування прямих міжбюджетних трансфертів (Литва). В країнах ОЕСР ліміт коштів на обслуговування місцевого боргу встановлений на рівні 5-10% річних доходів бюджету. Фактичні виплати по обслуговуванню боргу регіональних та місцевих органів становили 4% в США, 8% – в Німеччині, 12% в Канаді20.
Таблиця 10.6.3