Vі. Міжбюджетні відносини, їх складові

6.1. Зміст міжбюджетних відносин та особливості їх організації

Одними з найважливіших і найбільш складних проблем державних фінансів в кожній країні є ефективна організація відносин всередині бюджетної системи, а саме між бюджетом центрального уряду і бюджетами органів місцевого самоврядування; проведення перерозподілу бюджетних ресурсів, зумовленого об’єктивними відмінностями в рівнях соціально-економічного розвитку окремих територій; здійснення фінансового вирівнювання з метою забезпечення конституційних гарантій населенню незалежно від місця його проживання.

Концептуальні засади побудови міжбюджетних відносин загалом залежать від економічної системи держави і мають принципові відмінності в умовах ринкової і командної економіки. В тоталітарних країнах центральне місце в бюджетній системі займає державний бюджет, за допомогою якого проходить перерозподіл значної частини створеного валового продукту; місцеві бюджети не відіграють суттєвої ролі і мають другорядне значення. В бюджетних системах демократичних країн акценти розставлені принципово по-іншому: бюджет центрального уряду і бюджети місцевої влади функціонують в межах єдиної бюджетної системи на основі розподілу повноважень між органами державної влади і місцевим самоврядуванням. Причому, відповідно до загальносвітової тенденції розвитку і зміцнення інституту місцевого самоврядування та збільшення його впливу на суспільні процеси, роль місцевих бюджетів в складі державних фінансів постійно зростає.

Для бюджетної системи України характерним є досить високий ступінь централізації бюджетних ресурсів, що свідчить про зосередження основних владних повноважень на рівні центрального уряду, нерозвинутість місцевого самоврядування і слабкість його фінансової основи  місцевих бюджетів. Причому за останні роки, не зважаючи на ухвалення низки програмних документів і нормативних актів, спрямованих на зміцнення фінансової незалежності місцевого самоврядування, централізація бюджетної системи посилювалася. Так, якщо у 2002 р. до державного бюджету надійшло 68,6% доходів зведеного бюджету України, а до місцевих – 31,4%, то у 2004 р. дане співідношення складало 74,9% і 25,1%. Відповідно видатки зведеного бюджету України були профінансовані у 2002 р.: 58,9% - з державного бюджету і 41,1% - з місцевих бюджетів; у 2004 р.: 62,1% - з державного бюджету і 37,9% - з місцевих бюджетів⁷⁶.

В процесі організації міжбюджетних відносин їх суб’єктами виступають ті органи влади і управління, до компетенції яких включені повноваження щодо складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів. І тому у Бюджетному кодексі міжбюджетні відносини розглядаються як відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України.

Міжбюджетні відносини – це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією та законами України.

Міжбюджетні відносини функціонують на стадії виконання бюджетів. Найважливішою передумовою їх існування є необхідність здійснення перерозподілу бюджетних ресурсів всередині бюджетної системи, яка, в свою чергу, спричинена розбіжностями між обсягами коштів, акумульованих в бюджетах різних рівнів і видів та потребою в них.

Підставою для існування міжбюджетних відносин є:

 визначений у законодавстві поділ повноважень між державною виконавчою владою і органами місцевого самоврядування;

 гарантія з боку держави фінансування наданих повноважень органам місцевого самоврядування;

 діючий порядок розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи і видами місцевих бюджетів;

 фінансова підтримка місцевих бюджетів у звязку із значними коливаннями рівнів податкового потенціалу окремих територій та обєктивними розбіжностями у розмірах видатків.

Основою міжбюджетних відносин є розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи, проведене у відповідності до розподілу повноважень органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування. Проте, розмежування доходів, здійснене на єдиних засадах для бюджетів відповідного рівня не дає можливості збалансувати абсолютно всі бюджети. Причиною цього є значні відмінності у формуванні доходів та складі і обсягах видатків бюджетів територіальних одиниць, які мають обєктивний характер і зумовлені:

 різним рівнем економічного розвитку господарських комплексів адміністративно-територіальних одиниць і їх спеціалізацією;

 різноманітністю природно-кліматичних умов;

 різним екологічним станом територій;

 особливостями розташування населених пунктів, зокрема адміністративних центрів;

 насиченістю шляхами сполучення;

 кількістю населення, його віковим складом;

 сформованою протягом тривалого історичного періоду мережею об’єктів соціальної та побутової інфраструктури та їх станом тощо.

Вплив даних та багатьох інших факторів визначає різний податковий потенціал, який безпосередньо впливає на формування доходної бази місцевих бюджетів; різну вартість послуг, що надають місцеві органи в розрізі адміністративно-територіальних одиниць; неоднакову потребу в коштах, які спрямовуються на підтримку соціально незахищених верств населення, утримання обєктів соціально-культурної сфери і т.п.

Остаточне збалансування бюджетів одного рівня, яке неможливо провести лише шляхом розмежування їх доходів та видатків, досягається за допомогою бюджетного регулювання, тобто перерозподільчих процесів в межах бюджетної системи, шляхом:

 надання коштів “бідним” у фінансовому відношенні територіям (форми фінансової допомоги: відрахування від загальнодержавних доходів, міжбюджетні трасферти - дотації та субвенції);

 вилучення коштів у відносно “багатих” у фінансовому відношенні територій (форми вилучення: податки та обовязкові платежі, передача коштів з відповідних бюджетів до державного бюджету).

Окрім перерозподілу бюджетних ресурсів, зумовленого нерівномірним розвитком територій та дією інших обєктивних факторів, між рівнями бюджетної системи виникають відносини в процесі виконання бюджетів: взаєморозрахунки, взаємозаліки, фінансування видатків шляхом випуску векселів, надання бюджетних позичок та ін. Звичайно, в певних межах, існування таких форм міжбюджетних відносин є нормальним явищем, проте їх переважання у порівнянні з фінансовими операціями неприпустиме.

Отже рух бюджетних ресурсів в процесі міжбюджетних відносин відбувається головним чином у формі: міжбюджетних трансфертів (дотацій, субвенцій, коштів, що передаються), взаєморозрахунків, а також об’єднання коштів бюджетів територіальних громад для виконання спільних проектів і програм (рис. 6.1).

дотації вирівнювання

субвенції

кошти, що передаються

інші дотації

для виконання спільних проектів і програм

між бюджетами окремих рівнів і видів

Рис. 6.1. Форми руху бюджетних ресурсів у процесі

міжбюджетних відносин.

Центральне місце у міжбюджетних відносинах займають процедури бюджетного регулювання. Бюджетний кодекс України метою регулювання міжбюджетних відносин визначає забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень. Іншими словами, основною ціллю міжбюджетних відносин визнається проведення перерозподілу бюджетних ресурсів.

Мета регулювання міжбюджетних відносин  це забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетими ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень, тобто перерозподіл бюджетних ресурсів.

Організація міжбюджетних відносин і зокрема способи збалансування доходів і видатків бюджетів, вирівнювання бюджетної забезпеченості територій значною мірою залежать від того, яким чином розмежовані доходи між рівнями бюджетної системи у відповідності з поділом повноважень між державною виконавчою владою і місцевим самоврядуванням. У світовій практиці використовуються такі способи розмежування доходів:

1) розподіл податків та інших доходів між бюджетами різних рівнів;

2) розщеплення поступлень від податків шляхом закріплення за кожним рівнем бюджетної системи конкретних часток податку в межах єдиної ставки оподаткування;

3) встановлення територіальних надбавок до загальнодержавних податків на користь місцевого самоврядування

4) встановлення територіальних надбавок до місцевих податків на користь загальнодержавних органів влади.

Застосування того чи іншого способу розмежування доходів залежить від засад побудови бюджетної системи, які в свою чергу визначаються державним устроєм країни. В умовах бюджетного унітаризму, як правило, використовуються другий і третій із вищезазначених способів розмежування доходів всередині бюджетної системи. Органи місцевого самоврядування мають власні доходи, збалансування місцевих бюджетів досягається за допомогою передачі частини зібраних на їх територіії загальнодержавних податків або місцевій владі надається право встановлювати надбавки до податків (в межах, визначених центральним урядом).

Бюджетний федералізм тяготіє до першого з відзначених вище способів розмежування доходів, тобто передбачає чіткий поділ податків та інших доходів між центральним бюджетом, бюджетами членів федерації і місцевими бюджетами. Крім того, для бюджетного федералізму характерна самостійність субєктів федерації у встановленні власних податків  фіскальний федералізм. При цьому надходження доходів можуть також розщеплюватися між окремими рівнями бюджетної системи, які відповідають різним рівням управління.

Світовий досвід показує, що процес формування раціональної та високоефективної (з позицій мобілізації та витрачання бюджетних коштів, забезпечення соціальної справедливості) бюджетної системи у федеративних державах вимагає тривалого часу і проходить в умовах жорстокої боротьби різних груп, лобуючих інтереси окремих територій. В унітаних державах дані проблеми можуть бути вирішені у відносно менші терміни, але за умови чіткого визначення цілей суспільного розвитку і шляхів їх досягнення. Проте необхідно враховувати, що в умовах розвитку і зміцнення місцевого самоврядування, яке відбувається в останні десятиліття в цілому у світі і, зокрема, в Європі, навіть в унітарних країнах все більшого розповсюдження набувають принципи бюджетного федералізму.

Між рівнями бюджетної системи в унітарних і федеративних державах доходи та видатки розмежовані у відповідності із поділом повноважень між різними рівнями влади. При цьому розподіл доходів між бюджетами має беззастережні переваги у порівнянні з розщепленням податкових надходжень. Ще у 1926 р. відомий фахівець у галузі місцевих фінансів М.А.Сірінов відзначав: “Система размежевания источников налоговых доходов между государством и местами представляется теоретически наиболее целесообразной. При ней устраняются столкновения интересов двух публичных союзов, общинам открывается большая свобода маневрирования сообразно местным условиям и потребностям”⁷⁷.

Доцільність чіткого розподілу податків між окремими рівнями влади в сучасних умовах відзначається багатьма зарубіжними та вітчизняними вченими⁷⁸. І навпаки, система розщеплень податків піддається критиці⁷⁹.

Так, В. Серск, узагальнюючи практику бюджетного регулювання в Україні, відзначає наступні негативні наслідки механізму розщеплення податкових надходжень:

 система розщеплення не створює стимулів у місцевих властей до економного витрачання бюджетних коштів і збільшення податкових надходжень;

 рівень територіальних видатків в кінцевому підсумку визначає центральний уряд через щорічне встановлення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків;

 нормативи розщеплення як механізм ліквідації фінансового дисбалансу не можуть бути стабільними, що спричинює фінансову нестабільність в цілому;

 розщеплення краще працює по відношенню до прямих податків, ніж непрямих; розщеплення податків ускладнює процес взаємозаліків (якщо їх розглядати як тимчасовий метод управління місцевими фінансами, притаманний перехідним економікам);

 розщеплення податків за диференційованими нормативами не дає відповіді на питання: як оплачуються суспільні послуги і хто платить за них.

Проте система розщеплення податків має і деякі переваги у порівнянні з розподілом податків між рівнями бюджетної системи. По-перше, вона не створює негативних стимулів до збирання податків, які надходять у центральний бюджет, а зацікавлює місцеві фіскальні органи у повній мобілізації всіх податків. По-друге, в умовах відсутності правового врегулювання механізму вилучення коштів від територій-донорів, дана система гарантує перерахування таких коштів до державного бюджету ⁸⁰.

Порівняння позитивних та негативних наслідків практики податкового розщеплення, а також звернення до досвіду інших країн дає підставу стверджувати, що в цілому метод розподілу доходів між бюджетами є більш доцільним, аніж їх розщеплення. Позитивний ефект, який досягається при застосуванні методу податкового розщеплення, можна досягти із застосуванням інших фінансових, в тому числі бюджетних важелів. В першу чергу, мова йде про формування фондів фінансового вирівнювання і підтримки місцевого самоврядування, які можна утворювати в складі державного бюджету.

При розподілі доходів постає питання: які податки слід закріпити за кожним рівнем управління, а, отже, і за бюджетом, який йому відповідає? Дана проблема має тривалу історію, вона виникла ще за часів становлення інституту місцевих фінансів. В кінці ХІХ  на початку ХХ століття серед вчених-економістів не було однозначного погляду на те, які податки слід передати до бюджетів місцевих спілок. Загальнорозповсюдженою була думка щодо недоцільності надання місцям непрямих податків⁸¹. Багато заперечень висувалося з приводу надання права територіальним громадам самостійно встановлювати подоходний податок, адже це призвело б до того, що “бідніші” місцеві спілки прагнули б встановити даний податок з більшими ставками оподаткування, а “багаті”  навпаки, одержали б можливість стягувати подоходний податок за меншими ставками. Наслідки такої практики  значна нерівномірність обкладання, яка призводить до непередбачуваної міграції робочої сили і капіталу. Досить розповсюдженою в теорії місцевих фінансів була думка про доцільність використання майнових податків в якості місцевих. Податки на майно стали розглядатися як найоптимальніші у сфері місцевого оподаткування.

Аналіз практики оподаткування в різних країнах закономірно підводив багатьох вчених до висновку, що за територіями, перш за все, слід закріпити такі податки, які мають місцеве значення і не можуть негативно впливати на загальну конюнктуру, зручні і прості у справляннім⁸². До їх складу відносили податки на особливі вигоди, одержувані від комунальних підприємств або споруд; на приріст цінностей в звязку з особливим становищем даної місцевості; податки на розкоші; податки з видовищ, з реклами та ін. Сформувалася особлива група місцевих податків, які справлялися у вигляді плати за послуги, що надає місцева влада.

Зміцнення інституту місцевого самоврядування супроводжувалося децентралізацією влади і передачею органам місцевого самоврядування нових управлінських функцій, які до цього належали центральним урядам; все це вимагало передачі бюджетам територіальних громад адекватних доходних джерел, достатніх для виконання покладених на них нових завдань. При незначній фіскальній ролі вищезазначених груп місцевих податків та зборів, які не дають можливості задовольнити всі потреби територіальних громад, місцевим бюджетам стали передаватися податки, що мали загальнодержавне значення: податки на доходи фізичних осіб, на власність, рідше  податки на прибуток підприємств та непрямі податки.

Крім того, в окремих країнах місцевим органам самоврядування надається право встановлювати надбавки до державних податків із зарахуванням одержаних коштів у доходи місцевих бюджетів. Як відомо, система надбавок до державних податків більш демократична за своєю суттю, вона передбачає самостійність місцевих органів влади у визначенні розмірів надбавок, а, отже, створює необхідні умови для зміцнення місцевих бюджетів (навіть, якщо держава встановлює максимальне обмеження рівня надбавок).

Ускладнення економічного життя, яке відбувалося у другій половині ХІХ століття, супроводжувалося розширенням кола завдань місцевих спілок, що вимагало децентралізації їх видатків. Одночасно спостерігалася зворотня тенденція до централізації доходів на державному рівні, яка давала можливість здійснювати оподаткування з більшою ефективністю. Поступово з місцевого оподаткування зникають непрямі податки, з часом прямі податки також переходять до держави (хоча і не в такій повній мірі, як непрямі).

Таким чином, централізація доходів поєднана з децентралізацією видатків спричинили появу особливого фінансового важеля, спрямованого на вирішення даного протиріччя  системи допомог місцевим спілкам (дотацій, субвенцій). Такі виплати надали можливості державі перерозподіляти одержані за допомою фіску ресурси між “багатими” і “бідними” місцевими спілками⁸³, тобто здійснювати фінансове вирівнювання.

В Україні з її перехідною економікою бюджетна система в перші роки після здобуття незалежності мала багато рис, успадкованих від бюджетної системи колишнього СРСР, зокрема, їй була притаманна практика розщеплення податків між бюджетами різних рівнів, яка сформувалася внаслідок зміцнення централізованих засад в управлінні країною, обмеження прав органів місцевого самоврядування. Розмежування доходів між бюджетами в нашій країні до недавнього часу представляло симбіоз першого і другого із відзначених методів: певною мірою існував розподіл окремих видів надходжень (наприклад, виключно в державний бюджет поступають податок на додану вартість, мито, надходження від зовнішньоекономічної діяльності, внутрішніх позик; до місцевих бюджетів  місцеві податки і збори), а, крім цього, в окремі роки  розщеплення податків між бюджетами (акцизного збору, податку на прибуток підприємств, прибуткового податку з громадян).

До 1997 р. переважно використовувався метод розщеплення податків між Державним бюджетом України і місцевими бюджетами; у 1997-1998 рр. намітилася тенденція до розподілу податків: в державний бюджет були передані непрямі податки, в місцеві бюджети  прямі; у 1999 р. знову відбулося повернення до системи розщеплень податкових надходжень. В 2000-2001 рр. діяла система розподілу податкових надходжень. В даний час використовується переважно система розподілу податкових надходжень, поєднана з розщепленням обмеженого кола доходів між місцевими бюджетами окремих видів. Так, у Бюджетному кодексі чітко визначено склад доходів бюджетів усіх рівнів та видів, крім того передбачено, наприклад, розщеплення надходжень від податку з доходів фізичних осіб між місцевими бюджетами.

Прийняття Конституції України і Конституції Автономної Республіки Крим, законів “Про бюджетну систему України”, “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про систему оподаткування”, а в 2001 році – Бюджетного кодексу України сприяло створенню законодавчої основи організації міжбюджетних відносин. Проте залишається багато невирішених питань практичної реалізації положень даних документів, не завжди повязаних між собою, а деколи і протирічивих. Протягом багатьох років звичним явищем була зміна механізму бюджетного регулювання, переліку регулюючих доходів і нормативів відрахувань. Не виконувалась така важлива вимога чинного законодавства, як недопущення встановлення нових податків, внесення змін у механізм справляння чинних податків та інших обовязкових платежів і, в цілому, змін до чинного законодавства щорічними законами Про Державний бюджет України. Стабілізація нормативної бази міжбюджетних відносин стала одним з найважливіших завдань бюджетної політики.