3.5. Малий бізнес і його вплив на формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування

Загальноєвропейська тенденція поглиблення процесів демократизації суспільства, яка характерна і для України, зумовлює перманентне розширення повноважень і компетенції органів місцевої влади у наданні суспільно необхідних послуг на локальному рівні та пошук адекватних джерел для фінансування такої діяльності. При цьому, як показує світова практика, забезпечення місцевого самоврядування достатніми фінансовими ресурсами значною мірою залежить від ступеня розвитку суб’єктів малого підприємництва на території конкретних адміністративних одиниць.

Поширений у вітчизняній та російській економічній літературі підхід, за яким вплив малого підприємництва на формування місцевих фінансів зводиться виключно до надходження податків до місцевих бюджетів та обов’язкових платежів до муніципальних цільових фондів, а оцінка його ролі – до визначення питомої ваги цих платежів у загальній сумі дохідної частини відповідних бюджетів і фондів, є дещо звуженим і досить однобоко відображає цей ефект. На користь подібного твердження наведемо наступні аргументи.

По-перше, у світовій практиці джерелами фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування виступають не лише доходи місцевих бюджетів і кошти місцевих цільових фондів, але й вільні фінансові ресурси підприємств комунальної власності (серед яких можуть бути і, звичайно, є малі підприємства), благодійні, спонсорські внески, пожертвування (в тому числі і з боку малих бізнесменів), випуск місцевих позик (облігації муніципальних позик можуть розміщуватись і серед представників малого підприємництва) тощо. Хоча, як уже було обгрунтовано раніше, з об’єктивних причин в Україні вирішальне значення у забезпеченні фінансової основи місцевого самоврядування відіграють саме місцеві бюджети і можливість помітного зміщення акцентів в бік інших джерел фінансування на найближчу перспективу є маловірогідною. Цим і пояснюється домінування вищезгаданого вузького підходу до визначення ролі малого бізнесу у формуванні фінансової бази місцевого самоврядування.

По-друге, в результаті своєї фінансово-господарської діяльності суб’єкти малого підприємництва дозволяють значною мірою ліквідувати надзвичайно болісні економічні і соціальні проблеми на регіональному і місцевому рівні, вирішення яких входить до компетенції органів місцевого самоврядування, а, отже – вимагає фінансування за рахунок коштів, які знаходяться у їх розпорядженні. Іншими словами, завдяки функціонуванню малого бізнесу вдається істотно зекономити фінансові ресурси місцевого самоврядування, які направляються на фінансування окремих важливих місцевих потреб (інвестицій у місцеве господарство на створення нових робочих місць, місцевих програм соціального захисту малозабезпечених верств населення тощо), та більш повно профінансувати інші пріоритетні напрямки місцевих видатків. Подібну економію по суті можна умовно прирівняти до фінансових ресурсів, які перебували у розпорядженні органів місцевого самоврядування та були використані за конкретним цільовим призначенням, або її ще можна назвати “умовними” фінансовими ресурсами місцевого самоврядування, отриманими від суб’єктів малого підприємництва.

Отже, загалом вплив малого бізнесу на формування фінансової основи місцевого самоврядування можна умовно поділити на прямий і опосередкований. Перший – проявляється у перерахуванні суб’єктами малого підприємництва реальних грошових коштів до місцевих бюджетів і цільових фондів у вигляді обов’язкових платежів і добровільних внесків (пожертвувань). Сюди також можна віднести фінансові ресурси малих підприємств комунальної форми власності у фондовій та нефондовій формі, які використовуються за розпорядженням органів місцевої влади на задоволення потреб територіальних громад, а також надходження від продажу представникам малого бізнесу облігацій муніципальних позик і місцевих грошово-речових лотерей та доходи від місцевих аукціонів за їх участю. Другий – полягає у виникненні внаслідок діяльності сектору малих суб’єктів підприємництва економії фінансових ресурсів, які належать органам місцевого самоврядування і спрямовуються на фінансування видатків місцевого значення. І цю економію по суті можна прирівняти до збільшення фінансової бази місцевого самоврядування.

Сьогодні прямий вплив малого підприємництва на формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування в Україні в основному проявляється у наповненні дохідної бази місцевих бюджетів. Зрозуміло, що за умови закріплення достатньої частини податків на малий бізнес за вказаними бюджетами розвинутий або швидко прогресуючий сектор малих підприємницьких структур дозволяє істотно розширити податкову базу і як наслідок – забезпечити муніципальну скарбницю значними фіскальними надходженнями, котрі можна направити на інвестування місцевої економічної сфери, фінансування витрат на соціальне забезпечення і соціальний захист місцевого населення тощо. Тому даний аспект впливу ми більш детально розглянемо з теоретичних позицій і спробуємо по можливості дати певну кількісну оцінку фіскальному значенню податків та обов’язкових платежів (зборів), сплачених малим бізнесом, у структурі доходів відповідних бюджетів.

Теоретичне обгрунтування об’єктивної необхідності існування місцевих податків на заняття господарською діяльністю загалом, включаючи мале підприємництво, можна знайти у підручнику “Муніципальні фінанси” відомого німецького фахівця Х. Ціммерманна⁴¹. Дослідження з проблем фінансового забезпечення місцевого самоврядування, проведені сучасними російськими вченими Проніною Л.І., Саловим О.А. та Стародубровською І.М.⁴², також доводять, що, відповідно до теоретичних положень в даній галузі знань і міжнародної практики, до переліку податків, які повинні формувати фінансову базу місцевих бюджетів, доцільно включати податки на малий бізнес. Схожої позиції дотримуються їх співвітчизники Шестопьоров О.М. і Смірнов М.В., які вважають, що основні надходження від малого бізнесу (перш за все дрібного) повинні бути зосереджені на рівні муніципальних бюджетів⁴³. При цьому, поряд із проведеними аналітичними розрахунками з використанням математичного апарату, на підтвердження доцільності закріплення податків, які сплачують суб’єкти малого підприємництва, за місцевим рівнем та розширення можливостей місцевого самоврядування щодо регулювання даних податків наводяться такі аргументи.

1. Закріплені за місцевими бюджетами податки на малий бізнес значною мірою відповідають такому основоположному нормативному принципу оптимального оподаткування як еквівалентність обміну “податки-блага” (або принципу отримуваних вигод платниками податків). У цьому випадку вони більшою мірою пов’язані із вартістю наданих конкретним муніципалітетом локальних послуг і фактично можуть розглядатися як плата за їх надання, адже суб’єкти малого підприємництва, перш за все, задовольняють свої потреби за рахунок комунальної інфраструктури й отримують підтримку з боку органів місцевого самоврядування. До того ж власники і наймані працівники малих фірм, як правило, є місцевими жителями і тією чи іншою мірою користуються суспільно необхідними благами, що фінансуються з відповідного місцевого бюджету.

2. Потреба у перерахуванні малим бізнесом податків до місцевих бюджетів продиктована необхідністю вирівнювання інтересів між приватними особами і малими підприємствами, яка випливає із теорії суспільного вибору. Суть данного вирівнювання зводиться до того, що з метою стимулювання економічного розвитку своєї території місцева влада повинна сприяти не лише розміщенню на ній малих фірм і створенню нових робочих місць, але й будівництву житла для потенційних працівників, а також забезпечити створення відповідної комунальної інфраструктури. Тому, з однієї сторони, місцеві адміністрації і парламенти повинні бути заінтересовані в підприємствах, а з другої сторони, підприємства повинні бути заінтересовані в якісній муніципальній інфраструктурі. Ця вимога реалізується через сплату податків на малий бізнес до місцевих бюджетів, що забезпечує компенсацію вищезазначених витрат місцевого самоврядування та перешкоджає міграції трудових ресурсів в інші регіони країни.

3. Повноваження щодо оперативного регулювання законодавчо визначених на державному рівні податкових режимів для суб’єктів малого бізнесу (затвердження податкових ставок в межах встановленого діапазону, надання стимулюючих пільг окремим групам платників за рахунок коштів місцевого бюджету) більш доцільно передати органам місцевого самоврядування. Тому що вони, з одного боку, набагато краще знають специфічні умови і володіють інформацією щодо змін кон’юнктури локальних ринків, на яких в першу чергу працюють малі підприємства, приватні підприємці та дрібні фермери. З іншої сторони, місцева влада має ширші можливості за допомогою економічних і адміністративних важелів істотно впливати на формування сприятливого підприємницького клімату для малого бізнесу, який сьогодні загальновизнано вважається рушійною силою соціально-економічного зростання і успішних ринкових трансформацій в економіках перехідного типу.

4. Включення податків на малий бізнес до складу власних доходів місцевих бюджетів при одночасному розширенні прав і можливостей органів місцевого самоврядування щодо їх регулювання підвищують заінтересованість місцевої влади у здійсненні всебічної підтримки та створенні сприятливих умов для розвитку малого підприємництва з метою отримання додаткових перерахувань у свої бюджети.

На підтвердження вищесказаного хочемо навести результати дослідження, проведеного фахівцями російського Центру економічних і фінансових досліджень та розробок О. Макрушиним, К.Журавською та І. Слінько. Названі науковці на основі обробки статистичних даних за допомогою економіко-математичних методів емпірично довели, що наявність сильних, перш за все “негативних”, бюджетних стимулів у муніципалітетів дійсно відіграє важливу роль, так як воно позитивно корелює з рівнем надання суспільних благ, розвитком малого бізнесу і реструктуризацією великих підприємств⁴⁴.

Автори данного дослідження вважають, що регіональна (очевидно, що в унітарних державах – центральна) влада може створювати для муніципалітетів два типи стимулів до економічного розвитку – “позитивні” і “негативні”. Суть перших полягає у гарантуванні дотримання зобов’язання регіональних (державних) органів влади не вилучати додаткові бюджетні доходи муніципалітетів, отримані в результаті власних зусиль по збільшенню місцевої податкової бази. За відсутності таких зобов’язань або при умові відсутності довіри до органів влади вищого рівня у місцевого самоврядування немає стимулів прикладати зусилля для розвитку податкової бази, оскільки вони очікують, що додатково акумульовані доходи будуть експропрійовані регіональною (центральною) владою. “Негативні” ж бюджетні стимули зводяться до дотримання регіональними (державними) органами влади зобов’язання не надавати фінансову допомогу муніципалітетам у разі виникнення в них фінансових труднощів. Коли такі зобов’язання відсутні або їх виконання неможливе, у муніципальної влади з’являються “м’які бюджетні обмеження”. Це означає, що в органів місцевого самоврядування відсутні стимули до ефективного використання бюджетних ресурсів, бо у випадку падіння доходів вони можуть розраховувати на фінансову допомогу з боку регіонального (державного) бюджету.

Вище зазначеними російськими фахівцями було встановлено, що факти відсутності вилучення додаткових податкових надходжень від суб’єктів малого підприємництва та безумовного надання фінансової підтримки муніципалітету з боку вищестоящої влади зумовлюють зростання виробництва в малому бізнесі на 31 % (9 % у великих міста та 40 % в усіх інших муніципалітетах Російської Федерації), а також збільшення зайнятості у даному секторі місцевого господарства, хоча значимість останнього результату є малою. Іншими словами, проведені економетричні розрахунки підтверджують, що покращення бюджетних стимулів місцевого самоврядування робить їх заінтересованими в розгортанні малого підприємництва на своїй території, що в кінцевому результаті може істотно інтенсифікувати розвиток малого бізнесу.

5. Обсяг податкових надходжень від малого бізнесу в країнах з транзитивною економікою в силу поки що незначних масштабів розвитку сектору малого підприємництва (мається на увазі його частка у ВВП і загальнодержавному обсягу виробництва продукції (робіт, послуг), величина ВВП на одного жителя, створеного в сфері малого підприємництва) та інших причин, які впливають на сплату податків (наприклад, більших можливостей щодо ухилення від оподаткування), не настільки великий, щоб робити ці податки інструментом макроекономічної політики і залишати їх більшу частину у державному бюджеті. І, навпаки, вони можуть стати ефективним регулятором соціального і економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, дієвим інструментом політики органів місцевого самоврядування щодо стимулювання пріоритетних галузей місцевого господарства та його оптимальної реструктуризації; у сфері зайнятості, соціального захисту населення, охорони навколишнього природного середовища на відповідних територіях.

6. Податкові надходження від суб’єктів малого підприємництва характеризуються більшою стабільністю, аніж від середнього і великого бізнесу, що пояснюється наступним:

 малі підприємницькі структури, особливо дрібні, у своїй діяльності переважно зорієнтовані на попит з боку місцевого населення, вподобання і рівень споживання якого є достатньо консервативними і не зазнають кардинальних змін протягом тривалих проміжків часу;

 малий бізнес менш мобільний у плані його перереєстрації в інших адміністративно-територіальних утвореннях;

 він багаточисленний, а отже – втрата з різних причин (наприклад, внаслідок імміграції в регіони з більш помірним оподаткуванням, ліквідації в результаті банкрутства тощо) певної частини платників менш відчутно впливає на зменшення податкової бази;

 малі форми бізнесу здатні більш ефективно і оперативно реагувати на зміни економічної кон’юнктури – швидко перебудовувати виробничий цикл і налагоджувати виготовлення нового асортименту і номенклатури продукції, надання нових видів послуг, що також стабілізує місцеву податкову базу. У зв’язку з цим, для забезпечення стабільності дохідної частини місцевих бюджетів більш виваженим є перерозподіл податків на мале підприємництво на користь муніципального рівня, що особливо актуально для бюджетів невеликих територіальних громад.

7. Якщо загалом аналізувати податки на малий бізнес на предмет їх відповідності специфічним вимогам до встановлення оптимальних місцевих податків і зборів, то виявляється, що вони задовольняють більшості визначених критеріїв. Це свідчить про те, що переведення більшості податків і обов’язкових платежів (зборів), які справляються із суб’єктів малого підприємництва, в ранг місцевих є цілком виправданим і обгрунтованим з теоретичної точки зору.

В процесі зясування ролі сектора малого підприємництва у формуванні фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування необхідно враховувати наступне:

 Публічні джерела статистичних даних відносно бюджетних надходжень базуються на бюджетній класифікації щодо окремих видів податкових та інших доходів місцевих бюджетів і не містять інформації в розрізі їх платників. У вітчизняному податковому законодавстві також не обумовлено виділення у діючій системі обліку та звітності податкових органів такої окремої категорії платників податків як суб’єкти малого підприємництва,

Тому ДПА України не веде окремого обліку і не володіє відповідною достовірною інформацією щодо зареєстрованих в органах податкової служби суб’єктів малого підприємництва – юридичних осіб і перерахованих ними платежів. Це не дозволяє податковим органам сформувати необхідну і регулярно оновлювану інформаційну базу відносно малих підприємств з метою отримання оперативної, повної і достовірної інформації про їх фіскальну діяльність в розрізі усіх чинних податків і зборів, а також в галузевому і територіальному розрізах. У результаті – достатньо точне визначення частки надходжень від малого бізнесу в структурі доходів місцевих бюджетів можливе лише по окремих податках, щодо яких відомо, що вони надходять практично тільки від суб’єктів малого підприємництва і в тих чи інших законодавчо визначених пропорціях зараховуються до вказаних бюджетів.

 Навіть збираючи і періодично надаючи певну інформацію щодо загальних обсягів сплачених податків суб’єктами малого бізнесу та ефективності їх податкового адміністрування, а також кількості платників та сум податкових платежів суб’єктів малого підприємництва – фізичних осіб, органи ДПА України окремо не виділяють у своїй звітності тієї частини вказаних надходжень, яка зараховується до місцевих бюджетів (табл. 3.3.).

 У зв’язку з тим, що у звітності про підсумки виконання місцевих бюджетів у 2003 р. використана більш деталізована бюджетна класифікація доходів бюджету та внаслідок внесення до неї незначних змін у наступному році, відповідно частково відсутні дані за попередні роки і в 2004 р. вже не виділялись показники окремих видів надходжень від малого бізнесу, що ми побачимо нижче.

Таблиця 3.3.