Земства і земська реформа в Росії

Становлення інституту місцевого самоврядування в Російській імперії було пов’язано з розвитком земського господарства та земських повинностей. Земством називалося місцеве самоврядування під керівництвом дворянства, яке остаточно організаційно сформувалося в процесі проведення кріпосної реформи. В 1864 р. земства були створені у 34 губерніях Росії.

Земська реформа проводилася під тиском революційного руху в країні. До відання земств в той час було віднесено: справляння земських повинностей і управління майном, яке належало земству. З часом земства, а також міста уособили найкращим чином місцеве господарство в Росії.

В 1864 р. виходить Положення про земські заклади, яке одержало силу закону. В пояснювальній записці до Положення відзначалося, що основною метою реформи, яка розпочиналася в Росії, є по можливості повний та послідовний розвиток засад місцевого самоуправління.

В Положенні про земства була зроблена спроба відокремити з місцевого управління тих господарських справ, які передавалися у повне відання земств. Такі справи земства мали право вирішувати на свій розсуд, тобто мали повну самостійність. Одночасно їм заборонялося втручатися у державні справи. Але в звязку з тим, що на практиці дуже важко було провести чітку межу між справами державними і місцевими, то постійно на цьому грунті виникали численні суперечки і непорозуміння, які з часом перетворилися у протистояння земств і царського уряду.

Земства перейшли у відкриту опозицію уряду, стали державою в державі. В урядових колах було визнано, що земська реформа пішла дещо іншим шляхом ніж передбачалося. Починаючи з 90-х років ХІХ ст. в Росії приймається низка законодавчих актів, спрямованих на обмеження самостійності земств та їх підпорядкування державі.

У 1890 р. виходить нове Положення про земські заклади, яке внесло ряд змін у процес формування земств: скорочувалася кількість представників, які обиралися уєздними, волосними та губернськими зборами; збільшувалося представництво від станів, зокрема дворянського; було значно звужене виборче право. Відтепер виборче право мали лише особи, які володіли на протязі не менш ніж рік на правах власності або довічного користування землею або іншим нерухомим майном; виборчого права були позбавлені купці, власники торгових та промислових закладів, священники, церковнослужителі, незаможні верстви населення, євреї та ін.

Положення 1890 р. передбачало контроль уряду за роботою земств, який розпочинався не лише на етапі їх формування (контроль за правильністю виборів), а охоплював всі сторони їхньої діяльності. До земських справ було віднесено: справляння земських повинностей, розпорядження капіталом та майном земства, справами по забезпеченню народного продовольства, земськими шляхами сполучення, взаємним земським страхуванням майна, земськими лікувальними та благодійними закладами, розвиток лікарської допомоги, народної освіти, закладів опіки, сприяння землеробству, торгівлі, охорона природних багатств, боротьба з шкідливими тваринами і комахами, попередження пожеж та інше.

Якщо у Положенні 1864 р. визнавалася повна самостійність земств в межах довірених їм справ, а урядова влада здійснювала нагляд за їх діяльністю з позицій дотримання законності, то Положення 1890 р. встановлювало контроль державної влади і зокрема губернаторів за прийняттям рішень земствами з багатьох питань, допускалося їх опротестування і призупинення. На рівні губерній були створені спеціальні органи по нагляду за діяльністю земств.

Обмеженість російського місцевого самоврядування в умовах існування земств піддавалася критиці багатьма державними діячами, вченими, письменниками. Прогресивні сили українського суспільства добивалися надання національно-територіальної автономії Україні, яка знаходилася у складі Російської імперії. М.Грушевський в роботі «Якої ми хочемо автономії і федерації» вказував, що широке самоврядування наближається до автономії, а українська територія повинна бути організована на основах широкого демократичного громадського самопорядкування від дрібної земської общини до сейму; Україна «... має вершити у себе вдома вcякі свої справи  економічні, культурні, політичні, утримувати своє військо, розпоряджатися своїми дорогами, своїми доходами, землями і всякими натуральними багатствами, мати свої законодавство, адміністрацію і суд»¹.

Напередодні Жовтневої революції в Росії виникають перші цільові спілки. Так, в 1917 р. рішеннями Тимчасового уряду було дозволено земствам і містам об’єднуватися для вирішення спільних завдань і здійснення певних програм. Були створені Всеросійський Земський союз та Всеросійський союз міст, головними напрямками їх діяльності були: допомога пораненим військовим (в тилу), санітарно-технічні та військово-технічні роботи. Прикладом цільової спілки в Росії того часу був Земський страховий союз створений в травні 1917 р.

Отже, не дивлячись на невизначеність багатьох положень земської реформи 1864 р., а також послідуючого поступового обмеження прав земств, початок децентралізації державної влади і становлення місцевого самоврядування в Росії був покладений. Як показала практика, діяльність земств наприкінці ХІХ ст.  початку ХХ ст. позитивно вплинула на розвиток сільського господарства і промисловості, сприяла поширенню народної освіти, охорони здоровя особливо на територіях, віддалених від промислово розвинутого центру.

Не зважаючи на загалом позитивну роль земств у суспільно-політичному житті країни, все ж таки вони були значно обмежені у своїх повноваженнях, мали бюрократичний характер, який став на перешкоді їхнього подальшого вдосконалення та розвитку. Непереборне прагнення народу до самоуправління знайшло деякою мірою своє втілення в процесі революцій 1905 і 1917 рр. разом із формуванням Рад депутатів представників різних, головним чином, найбідніших верств громадян. Поява цих органів стала новим кроком на шляху розвитку місцевого самоврядування в Росії та Україні.