2.2. Місцеві бюджети в складі бюджетної системи

Одним із позитивних надбань державотворчих процесів в Україні стало створення на початковому етапі власної бюджетної системи, а потім  її подальше реформування і вдосконалення. У перші роки після утворення незалежної української держави відносини в галузі бюджету регламентувалися у відповідності до Закону Української РСР від 5 грудня 1990 р. “Про бюджетну систему Української РСР”, який був прийнятий в умовах командної економіки, найбільш характерною рисою якої була значна централізація фінансових і в тому числі бюджетних ресурсів. Побудова бюджетної системи України, згідно даного закону, передбачала включення до її складу республіканського бюджету та місцевих бюджетів. До останніх було віднесено обласні, районні, міські, селищні і сільські бюджети.

У 1995 році в Україні приймається нова редакція вищезазначеного закону, в якому, хоча із значним запізненням, було внесено низку змін, що вимагали нові реалії політичного й економічного життя українського суспільства, а саме: утворення незалежної держави, створення основ ринкового господарювання, відновлення інституту місцевого самоврядування, формування власної фінансової, бюджетної і податкової систем. Згідно закону “Про бюджетну систему України”, бюджетна система набула триланкової побудови з виділенням: 1) державного бюджету України; 2) республіканського бюджету Автономної Республіки Крим і 3) місцевих бюджетів.

До місцевих бюджетів було віднесено обласні, міські, районні, районні в містах, селищні і сільські бюджети. В законі від 29.06.1995 р. був закріплений принцип включення місцевих бюджетів нижчого рівня до місцевих бюджетів вищого рівня, який використовувався в умовах командної економіки. Так, бюджет області обєднував обласний бюджет та бюджети районів і міст обласного підпорядкування; бюджет району обєднував районний бюджет, бюджети міст районного підпорядкування, селищні та сільські бюджети; бюджет міста, яке має районний поділ, обєднував міський бюджет та бюджети районів, що входять до його складу. Такий підхід до побудови системи місцевих бюджетів був успадкований від попередньої командно-адміністративної системи господарювання, яка виключала можливість повноцінного функціонування інституту місцевого самоврядування, а, отже, і самостійних місцевих бюджетів як його фінансової бази.

Законом “Про бюджетну систему України” було також визначено, що селищні та сільські бюджети створюються за рішенням районних, міських рад народних депутатів за наявності необхідної фінансової бази, а районні і міські ради визначають доходи відповідних селищних і сільських бюджетів.

Позитивними надбаннями закону “Про бюджетну систему України” стало розмежування доходних джерел усіх ланок бюджетної системи, визначення напрямків витрачання бюджетних коштів, чітке окреслення процедур бюджетного процесу, а також впорядкування багатьох інших питань, які виникають в бюджетній сфері. Проте не усі положення даного закону знайшли повною мірою своє практичне втілення.

Наступним етапом у розвитку вітчизняної бюджетної системи, а в її складі  системи місцевих бюджетів  стало ухвалення 28 червня 1996 р. Конституції України, а 21 травня 1997 р. в розвиток її положень  Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, що започаткувало новий підхід до тлумачення поняття місцевих бюджетів та визначення їхнього складу. В статті 1 закону записано, що бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет)  це план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування. Таким чином, поняття “бюджет місцевого самоврядування” і “місцевий бюджет” були ототожнені.

Як Конституція України, так і Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” принципово змінили місце і роль районних та обласних бюджетів у складі бюджетної системи. В даних бюджетах, у відповідності до нових підходів, повинні були акумулюватися кошти, які направляються з Державного бюджету України для відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів. Крім того, в районні та обласні бюджети повинні були спрямовуватись кошти, залучені на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних програм. Такий підхід до визначення нової ролі обласних і районних бюджетів позбавляв їх власної доходної бази і передбачав формування виключно за рахунок коштів, що надходили з Державного бюджету України і з місцевих бюджетів.

Новим етапом у реформуванні бюджетної системи України стало прийняття 21 червня 2001 р. Бюджетного кодексу України. В цьому винятково важливому документі систематизовано і чітко окреслено усі аспекти функціонування бюджетів у відповідності до Конституції України. Бюджетний кодекс вніс зміни у побудову вітчизняної бюджетної системи, по-новому трактує засади її організації, місце і роль в її складі місцевих бюджетів; визначає процедури бюджетного процесу, повноваження органів державної влади, які здійснюють контроль за дотриманням бюджетного законодавства, встановлює відповідальність за бюджетні правопорушення. На рисунку 2.1 представлена структура вітчизняної бюджетної системи у відповідності до норм Бюджетного кодексу.

В Бюджетному кодексі особлива увага приділена висвітленню принципів побудови бюджетної системи, і це не випадково, адже принципи бюджетного устрою завжди відображають найважливіші характеристики і вимоги, яким повинен відповідати кожен бюджет. Недотримання даних вимог слід вважати порушенням чинного бюджетного законодавства.

Структура, принципи побудови бюджетів, які входять до складу бюджетної системи України, їх взаємозвязок з державним бюджетом та іншими видами бюджетів визначаються бюджетним устроєм, який, у свою чергу, залежить від державного устрою країни та враховує її адміністративно-територіальний поділ. В основу бюджетного устрою Бюджетним кодексом України покладені наступні принципи:

Бюджетна система України

Державний бюджет України

М ісцеві бюджети

бюджет АРК

обласні бюджети

районні бюджети

бюджетирайонів у містах

бюджети місцевого самовря- д ування

бюджети територіаль-них громад сіл

бюджети територіаль-них громад селищ

бюджети територіаль-них громад міст

бюджети об’єднань (сіл, селищ, міст)

Рис. 2.1. Склад бюджетної системи України.

 єдністі бюджетної системи України: забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку та звітності тощо;

 збалансованість: повноваження на здійснення витрат бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період;

 самостійність: Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов’язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов’язання одне одного, а також за бюджетні зобов’язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні бюджети;

 повноти: до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження до бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування;

 обґрунтованості: бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил;

 ефективності: при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;

 субсидіарності: розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами повинен ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача;

 цільового використання бюджетних коштів: бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями;

 справедливості і неупередженості: бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;

 публічності та прозорості: Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними радами;

 відповідальності учасників бюджетного процесу: кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.

Характерною ознакою сучасної побудови бюджетної системи України є самостійність усіх бюджетів. Місцеві бюджети одного рівня не можуть бути включені до місцевих бюджетів іншого рівня. Законом України “Про місцеве самоврядування в країні” визначено, що самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та законодавчо закріпленими за ними на стабільній основі загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрямки використання коштів.

Визначення місця і ролі місцевих бюджетів у бюджетній системі країни вимагає проведення аналізу багатьох параметрів, які характеризують кількість місцевих бюджетів у розрізі їх окремих видів, обсяги акумульованих в бюджетах ресурсів, структуру доходних джерел і напрямки витрачання коштів.

У кожній країні місцеві бюджети є найбільш чисельною ланкою бюджетної системи. В Україні в даний час нараховується більше ніж 12 тисяч місцевих бюджетів (див. табл. 2.2).

Таблиця 2.2.

Кількісний склад місцевих бюджетів

Види місцевих бюджетів	Кількість
Місцеві бюджети, усього	12213
В т.ч.: бюджет Автономної Республіки Крим	1
бюджети міст Києва і Севастополя, що мають статус міст державного значення	2
обласні бюджети	24
міські бюджети	453
районні у містах бюджетів	83
районні бюджети	488
селищні бюджети	887
сільські бюджети	10275

Останніми роками приблизно 60-70% бюджетних ресурсів зосереджується саме у Державному бюджеті України, відповідно у місцевих бюджетах акумулюється від 30 до 40%. В табл. 2.3 показана динаміка розподілу бюджетних ресурсів у зведеному бюджеті України за останні чотири роки. З наведених даних видно, що в даний час спостерігається негативна тенденція зменшення питомої ваги доходів, які надходили до місцевих бюджетів: з 32,3% у 2001 р. до 30% у 2003 р. Дана тенденція суперечить необхідності зміцнення фінансової бази органів місцевого самоврядування. Поступове розширення кола завдань органів місцевого самоврядування, делегування їм окремих повноважень органів державної влади закономірно знайшло відображення у збільшенні питомої ваги видатків, які здійснювалися з місцевих бюджетів. Так, частка видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України останніми роками зросла з 35,3% у 2000 р. до 41,4% у 2003 р.

Таблиця 2.3.