Функції “контролера”
Функції “менеджера”
Рис. 7.8. Функції органів Державного казначейства України з обслуговування місцевих бюджетів.
У процесі обслуговування місцевих бюджетів в органах казначейства відкриваються такі види бюджетних рахунків:
бюджетні рахунки для зарахування надходжень. На ці рахунки поступають податкові, неподаткові й інші надходження, справляння яких передбачено законодавством України, включаючи трансферти, дарунки, гранти, кошти, що залучені до бюджетів від розміщення місцевих облігаційних позик, суми отриманих кредитів тощо;
бюджетні рахунки, призначені для обліку операцій клієнтів з бюджетними коштами;
рахунки для обліку операцій з фінансування місцевих бюджетів;
інші бюджетні рахунки.
Бюджетні рахунки відкриваються в органах казначейства щороку відповідно до закону про Державний бюджет України та рішень рад про місцеві бюджети. У разі необхідності, зумовленою, як правило, внесенням змін до бюджетів, протягом року окремі рахунки можуть закриватися або відкриватися додатково до вже діючих. У випадку несвоєчасного прийняття рішення про місцевий бюджет може бути продовжена дія рахунків, відкритих у попередньому бюджетному періоді.
Всі бюджетні рахунки закриваються в останній день бюджетного року. За виняткових обставин згідно з наказом Міністерства фінансів України бюджетний період, який у нашій країні збігається в часі з календарним роком, може бути продовжено на термін, що не перевищує п’яти робочих днів. Залишки невикористаних коштів, накопичених на спеціальних реєстраційних рахунках розпорядників на кінець бюджетного періоду, переносяться на нововідкриті рахунки із врахуванням їх цільового призначення.
Визначальними рисами, що характеризують порядок функціонування в органах казначейства рахунків, призначених для зарахування надходжень місцевих бюджетів, є такі:
всі рахунки за надходженнями бюджетів відкриваються винятково в органах державного казначейства регіонального рівня, які мають статус учасників системи електронних міжбанківських переказів НБУ;
рахунки відкриваються не тільки окремо для кожного бюджету, але й у розрізі кодів бюджетної класифікації доходів, у зв’язку з чим їхня кількість після запровадження казначейського обслуговування місцевих бюджетів збільшилась у декілька десятків разів;
діючий режим функціонування рахунків вимагає організації високоефективної взаємодії органів казначейства з податковими, фінансовими, митними та іншими органами, які здійснюють контроль за справлянням платежів до місцевих бюджетів;
внаслідок зосередження в органах казначейства функцій з розмежування бюджетних надходжень платники перераховують платежі, що підлягають розподілу, на один рахунок, а не на декілька, як це здебільшого було раніше;
застосовується практика щорічного закриття рахунків, у зв’язку з чим у наступному бюджетному році вони відкриваються під новими номерами.
Нині існуючий порядок функціонування рахунків для зарахування бюджетних надходжень, у порівнянні з тим, що діяв до запровадження казначейської системи, має багато переваг: скорочено тривалість обігу бюджетних коштів; зведено до мінімуму можливість неправильного розподілу платежів; забезпечено формування більш повної і достовірної інформації про виконання бюджетів за доходами, щоденну її передачу до податкових, фінансових органів та органів місцевого самоврядування; здійснюється контроль за правильністю зарахуванням бюджетних надходжень тощо. Однак поряд з названими перевагами даному порядку властиві й ряд недоліків, головними з яких є велика кількість рахунків (близько 100 тис. рахунків для зарахування надходжень місцевих бюджетів у кожній області) та застосування практики щорічного перевідкриття рахунків.
Негативний вплив перевідкриття рахунків проявляється у зростанні обсягів помилково зарахованих платежів та збільшенні кількості нез’ясованих надходжень в органах казначейства, що, зокрема, видно на прикладі Тернопільської області (рис. 7.9). Крім того, такий підхід зумовлює несвоєчасне зарахування платежів у бюджет, значно ускладнює роботу працівників казначейств та податкових органів, знижує ефективність процедур адміністрування податків, є незручним для платників і негативно позначається на прозорості бюджетного процесу. Ще одним недоліком діючого порядку є також те, що він призводить до ускладнення процедур повернення помилково та надміру сплачених платежів.
Рис. 7.9. Середньоденна кількість випадків помилкового перерахування бюджетних надходжень у Тернопільській області в 2002-2005 роках121.
Бюджетні рахунки для операцій клієнтів з бюджетними коштами відкриваються розпорядникам і одержувачам коштів для зарахування й витрачання виділених з місцевих бюджетів асигнувань. Вони поділяються на:
реєстраційні рахунки розпорядників коштів, призначені для здійснення й обліку операцій з виконання загального фонду кошторису;
спеціальні реєстраційні рахунки розпорядників коштів, призначені для здійснення й обліку операцій з виконання спеціального фонду кошторису;
рахунки одержувачів коштів, призначені для здійснення й обліку операцій з виконання плану використання бюджетних коштів.
Розпорядники коштів місцевих бюджетів для відкриття бюджетних рахунків подають до органу казначейства такі документи:
заяву про відкриття рахунків;
копію довідки про включення до Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України, засвідчену нотаріально або органом, який її видав;
копію належним чином зареєстрованого статуту або положення, що засвідчена нотаріально чи реєструючим органом;
копію документа, що підтверджує взяття клієнта на податковий облік, яка засвідчена органом державної податкової служби;
два примірники картки із зразками підписів осіб, які володіють правом розпорядження рахунком і підписання розрахункових документів. Обидва примірники мають бути завірені нотаріально або вищестоящою установою. Картка повинна містити також зразок відбитка печатки. В разі тимчасового надання особі права першого чи другого підпису подаються тимчасова картка зі зразком підпису цієї особи та копія розпорядчого документа, що підтверджує надані їй повноваження;
довідку про реєстрацію в органі Пенсійного фонду України;
документ, який підтверджує реєстрацію бюджетної установи як платника соціальних страхових внесків, або його копію, засвідчену нотаріально або реєструючим органом;
затверджений кошторис. До його прийняття, але протягом періоду, що не перевищує 30 календарних днів з дня затвердження річного розпису призначень і помісячного розпису асигнувань загального фонду місцевого бюджету, бюджетна установа може обслуговуватись відповідно до тимчасового кошторису, завіреного її керівником.
Одержувачі коштів для відкриття бюджетних рахунків подають до органу казначейства всі документи, що включені у вище наведений перелік, за винятком кошторису, замість якого вони пред’являють план використання бюджетних коштів.
Однією з важливих функцій державного казначейства є розрахункове обслуговування бюджетних установ.
Органи казначейства, на відміну від банків, не здійснюють операцій з готівкою. Тому застосування до вказаної діяльності поняття “розрахунково-касове обслуговування” є помилковим.122 Розрахункове обслуговування бюджетних установ проводиться структурними підрозділами казначейства на договірній основі. Бюджетні установи обслуговуються в межах операційного часу. Тривалість операційного часу органу казначейства встановлюється внутрішнім регламентом його роботи.
На кожну бюджетну установу в органі казначейства заводиться особова справа, до якої, крім договору, входить пакет документів, необхідних для відкриття рахунку. Крім того, до справи долучаюся копії сторінок паспорта кожної особи, яка має право розпоряджатися рахунком і підписувати розрахункові документи (вони повинні містити фото особи і дані про її прізвище, ім’я та по батькові; інформацію про дату видачі паспорту й орган, що його видав, а також про місце проживання громадянина).
Діяльність Державного казначейства України у сфері бюджетного обліку охоплює два основні напрями роботи:
по-перше, воно формує правові та методичні основи бюджетного обліку, встановлюючи за погодженням з Міністерством фінансів єдині правила бухгалтерського обліку фінансових операцій, активів і фінансових зобов’язань держави та місцевого самоврядування;
по-друге, органи казначейства здійснюють облік виконання бюджетів (рис. 7.10).
Рис. 7.10. Облікові функції Державного казначейства України
в бюджетному процесі на місцевому рівні.
Перше завдання належить до компетенції центрального апарату Державного казначейства України, в той час як функції з обліку виконання місцевих бюджетів виконують винятково його територіальні органи.
Діяльність органів казначейства з обліку виконання місцевих бюджетів включає такі складові:
облік активів (ресурсів) бюджетів – коштів, розміщених на депозитних і поточних рахунках в установах банків; наданих кредитів; активів за взаємними розрахунками та в цінних паперах; позичок, одержаних з єдиного казначейського рахунку; товарно-матеріальних цінностей та інших активів;
облік зобов’язань, що виникають при виконанні місцевих бюджетів – за емітованими цінними паперами, взаємними розрахунками, отриманими позичками і кредитами, розміщеними депозитами тощо;
облік коштів місцевих бюджетів, а також розпорядників і одержувачів бюджетних коштів;
облік розрахунків, які виникають у процесі виконання місцевих бюджетів – з державним та іншими місцевими бюджетами, за цінними паперами та кредитними операціями тощо;
облік результатів виконання місцевих бюджетів;
облік доходів місцевих бюджетів, що надійшли протягом бюджетного року, наростаючим підсумком без урахування надміру та помилково сплачених платежів, які були повернуті органами казначейства;
облік видатків, здійснених з місцевих бюджетів протягом бюджетного періоду, в тому числі обсягів кредитування за вирахуванням погашення;
управлінський облік, який передбачає облік переданих та отриманих органами казначейства коштів у процесі виконання місцевих бюджетів. Для забезпечення своєчасності та повноти перерахування міжбюджетних трансфертів важливу роль відіграє управлінський облік коштів, що передаються до місцевих бюджетів або вилучаються з них у ході бюджетного регулювання;
позабалансовий облік – бюджетних асигнувань, кошторисних призначень, планових показників доходів і показників розписів фінансування місцевих бюджетів, зобов’язань бюджетних установ, неоплачених в строк розрахункових документів тощо.
Для здійснення аналітичного обліку операцій з виконання місцевих бюджетів в органах казначейства для кожного рахунку відкриваються особові картки, які ведуться автоматизовано з використанням уніфікованих програмно-технічних комплексів. Відображені в особових картках облікові дані повинні відповідати даним оборотно-сальдової та сальдової відомостей. Відображена в сальдовій відомості інформація повинна бути також тотожною даним щоденного оборотно-сальдового балансу.
Одним з обов’язкових атрибутів казначейського обслуговування місцевих бюджетів є реєстрація та облік зобов’язань бюджетних установ, які фінансуються з цих бюджетів. Запровадження вказаних процедур зумовлене, з одного боку, необхідністю підвищення ефективності контролю за дотриманням законного та цільового використання коштів місцевих бюджетів; з іншого – потребою вдосконалення діючого механізму управління бюджетними ресурсами в системі казначейства. Перше завдання – покращення контролю – значною мірою вже вдалось виконати; з метою повної реалізації другого Державним казначейством України здійснюється ряд заходів, які мають забезпечити перехід від існуючої системи виділення асигнувань бюджетним установам до погашення їхніх зобов’язань органами казначейства. В кінцевому підсумку це дасть змогу суттєво зменшити залишки коштів на рахунках розпорядників і одержувачів коштів.
Від розпорядників коштів приймаються реєстри зобов’язань та фінансових зобов’язань разом з первинними документами або їх копіями у межах залишків бюджетних асигнувань. Органи казначейства мають право відмовити в реєстрації бюджетного зобов’язання у разі, якщо воно не відповідає:
обсягу доведених бюджетних асигнувань;
затвердженому кошторису бюджетної установи.
Погашення бюджетних зобов’язань відбувається одночасно зі здійсненням касових видатків розпорядників коштів шляхом оплати їх платіжних документів та надання їм дозволів на отримання готівки в установах банків на цілі, передбачені кошторисами.
Запровадження порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів та його невід’ємного елемента – процедури реєстрації й обліку зобов’язань розпорядників та одержувачів бюджетних коштів – сприяло зменшенню заборгованості бюджетних установ, які утримуються за рахунок коштів місцевих бюджетів (табл. 7.2).
Таблиця 7.2.