Основні принципи визначення адміністративно-територіальних одиниць

Назва принципу	Зміст принципу
Наявність економічної бази для комплексного розвитку господарства адміністративно-територіальних одиниць	Забезпеченість економічною базою, можливостями її використання для комплексного розвитку господарства та формування єдиних виробничо-територіальних інтегрованих систем як економічної основи функціонування адміністративно-територіальних одиниць
Забезпеченість людськими продуктивними силами	Наявність людської продуктивної сили, її компетентність і спроможність виконання нею управлінських функцій
Врахування Генеральної схеми планування території України та трансформації поселенської мережі	При визначенні адміністративно-територіальних одиниць слід враховувати Генеральну схему планування території України, сучасні особливості розселення населення, його природного приросту і міграції в різних типах поселень і регіонів
Врахування історичних, етно-національних, демографічних та інших особливостей населення	Межі і форми адміністративно-територіальних одиниць формуються з урахуванням особливостей населення
Єдність і географічна цілісність	Адміністративно-територіальні одиниці локального, районного і обласного рангу формуються на основі суміжних поселень
Зростання ролі соціального капіталу	Підвищення функцій з питань добросусідства і партнерських відносин між суміжними регіонами, посилення взаємозв'язаності і продуктивної взаємодії регіонів як адміністративно-територіальних одиниць, удосконалення суміжної їх просторової конфігурації, посилення соціальної гармонії, уникнення міжрегіональних конфліктів, поліпшення локальних етнічних, культурних, конфесійних та інших відносин населення

На визначення мережі адміністративно-територіальних одиниць впливають і конкретні чинники (табл. 2).

Таблиця 2

Актуальні чинники формування адміністративно-територіальних одиниць

Назва чинника	Зміст чинника
Розробка Генеральної схеми просторового розвитку України та визначення на її базі нової системи адміністративно-територіального устрою	Вихідною практичною платформою формування мережі адміністративно-територіальних одиниць має бути Генеральна схема просторового розвитку України, де буде представлено нову систему адміністративно-територіального устрою.
Зміцнення економічної бази функціонування адміністративно-територіальних одиниць	Проведення типології регіонів за сукупністю показників, які комплексно характеризують соціально-економічні, природно-ресурсні, екологічні та інші їх можливості, визначення пріоритетів розвитку регіонів кожного типу і на цій основі формування адміністративно-територіальних одиниць різних категорій та визначення стратегії їх розвитку.
Посилення міжрегіональної взаємодії	Розвиток міжрегіональної взаємодії шляхом обміну ресурсами та людським капіталом між регіонами і сферами діяльності, в яких забезпечується найвища їх капіталізація.

Сучасна система адміністративно-територіальних одиниць та необхідність її удосконалення. Про необхідність реформування адміністративно-територіального устрою України відповідно до нинішніх реалій управління політичним і соціально-економічним розвитком регіонів свідчить аналіз формування, розподілу і ефективність діяльності наявних адміністративно-територіальних одиниць на території країни. Так, нинішня система адміністративно-територіальних одиниць згідно Конституції України включає такі типи населених пунктів як села, селища і міста, а також регіони — райони, області, АР Крим та два міста зі спеціальним статусом - Київ і Севастополь. Визначення назв, меж і статусу цих одиниць та їх реєстрація відбулися відповідно до передбаченого законом порядку. Їх територіальний устрій на науково обґрунтованих засадах означає таку організацію, яка включає розміщення певних типів адміністративно-територіальних одиниць, їх компонування (поєднання) та реєстрацію. В статистичних довідниках часто міститься таблична модель адміністративно-територіального устрою, в якій адміністративно-територіальні одиниці певним чином розподілені по території — регіонах обласного рангу.

Якщо виходити з моделі адміністративно-територіального устрою України, що є у статистичних довідниках, то на 1 січня 2009 р. було зареєстровано 30468 адміністративно-територіальних одиниць. На початок 2010 р. їх чисельність зменшилась і складала 30423 одиниці. Це зменшення відбулося за рахунок зняття з обліку сіл (19 одиниць) і селищ (1 одиниця). Протягом поточного 2010 року зміни в кількості адміністративно-територіальних одиниць продовжувалися, зокрема, зменшилась кількість районів та кількість сіл, змінювалися межі окремих АТО (м. Шостка) та ін. Це свідчить про те, що адміністративно-територіальний устрій є динамічною системою.

Наявні в Україні адміністративно-територіальні одиниці розосереджені по регіонах обласного рангу нерівномірно і незалежно від площі або чисельності населення: по 5 і більше відсотків цих одиниць від загальної їх кількості в Україні зосереджено у Вінницькій, Дніпропетровській, Житомирській, Львівській і Харківській областях. Найменша (менш, ніж по 3%) одиниць було в Закарпатській, Івано-Франківській, Херсонській і Черкаській областях.

Така ж ситуація склалася з розміщенням працівників державного управління. Статистичні дані свідчать про те, що частки зосереджених в регіонах адміністративно-територіальних одиниць і частки зайнятих в державному управлінні не співпадають. Так, у Вінницькій області було зосереджено 5,1% адміністративно-територіальних одиниць України, а чисельність зайнятих в державному управлінні становила лише 3,7%. Немає тісної кореляції й між цим показником і чисельністю жителів по регіонах.

Очевидно, що адміністративно-територіальний устрій — це не лише склад і розміщення в регіонах адміністративно-територіальних одиниць або зайнятих в державному управлінні, а складна система організації державної влади та управлінської діяльності з урахуванням економічних, соціальних, екологічних особливостей адміністративно-територіальних одиниць, демографічних, етно-національних і культурних традицій їх населення.

Разом з тим, не можна погодитись з тезою, яка часто має місце в літературі, про те, що адміністративно-територіальний устрій — це поділ території держави на систему територіальних одиниць, відповідно до яких утворюються органи державної влади та управління. Аналіз нинішньої системи адміністративно-територіальних одиниць в регіонах не дає можливості виявити чіткі критерії, за якими територія поділена на частини (адміністративно-територіальні одиниці). До того ж, управління розвитком регіонів ускладнюється нинішнім адміністративним підпорядкуванням таких адміністративно-територіальних одиниць, як міста республіканського значення центральним органам державної влади автономної республіки, а міста обласного значення — органам державної влади областей. Такі міста в регіонах є ядрами регіонального розвитку і вилучення їх з єдиної соціально-економічної системи регіону чи розселенської системи «центр-периферія» порушує цілісність цієї системи з негативними наслідками для її функціонування: зростає централізація влади, знижується збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів, що суперечить ст. 132 Конституції України, в якій зазначено, що територіальний устрій ґрунтується на засадах збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів.

Поліпшенню ситуації сприятиме забезпечення на наукових засадах територіальної організації державної влади та видів її управлінської діяльності. Територіальна організація органів влади тісно корелюється з науковими категоріями «територіальна організація господарства», «територіальна організація населення і його розселення» та іншими категоріями просторової організації суспільства.

Виходячи із зазначеного, необхідним є проведення фундаментальних досліджень методологічних засад адміністративно-територіального устрою фахівцями юридичних, економічних, географічних та інших наук разом з безпосередніми практиками державного територіального управління.

Насамперед це стосується обґрунтування таких понять, їх змісту і ознак як «територіальний устрій», «адміністративно-територіальний устрій», «адміністративно-територіальна одиниця», «адміністративно-територіальні функції» (та їх типи), «адміністративно-територіальна управлінська діяльність» (її форми, види, критерії оцінки), «адміністративні державні послуги» (їх види, зміст) тощо.

Серед завдань пріоритетною повинна бути також і діяльність державної влади щодо комплексного, збалансованого розвитку регіонів усіх рангів - від окремого поселення до мегарегіональних структур. Організуюча діяльність держави здійснюється шляхом утворення різноманітних державних інституцій, їх територіальної організації, чіткого визначення прав і зобов'язань, контролю за виконанням прийнятих рішень, організаційної діяльності по залученню населення до безпосередньої участі в реалізації державної влади.

Для обґрунтованої територіальної організації державних адміністративних органів необхідно провести сучасний моніторинг системи розселення населення, типів поселень, економічної і фінансової бази їх розвитку, ресурсного забезпечення тощо.

Виходячи із зазначеного, доцільно провести наукові і прикладні дослідження різними установами разом з широким залученням місцевих адміністративних органів влади економічних, соціальних, демографічних, етно-національних, планувально-територіальних питань по Україні в цілому або в окремих (пілотних) регіонах.

Вимагає упорядкування і система одиниць адміністративно-територіального устрою України. В статистичному довіднику в таблиці «Кількість адміністративно-територіальних одиниць по регіонам на 1 січня 2010 року» додатково до перерахованих в Конституції України адміністративно-територіальних одиниць подаються сільські ради (10278 одиниць). Виникає питання, що ж відносити до адміністративно-територіальних одиниць — сільські ради чи сільські населені пункти? В цьому питанні є глибокий зміст — сільські ради мають органи адміністративного управління і тому їх повною мірою можна віднести до адміністративно-територіальних одиниць. Окремі села є настільки малими за людністю, що в них зовсім відсутні управлінські органи. Доцільність вважати таке село адміністративно-територіальною одиницею лише тому, що воно знаходиться під юрисдикцією сільської ради або було в минулому зареєстроване згідно правових норм, є сумнівною. Очевидно, це питання вимагає додаткового вивчення шляхом уточнення критеріїв села і сільської адміністративно-територіальної одиниці.

Вимагає вирішення й ще одне важливе питання щодо ознак та кількості адміністративно-територіальних одиниць. Мова йде про такі адміністративно-територіальні утворення як міськради. Згідно статистичних даних на 1 січня 2010 року їх було в Україні 89 одиниць. В Конституції і Законах України, що стосуються адміністративно-територіального устрою, вони не відносяться до адміністративно-територіальних одиниць. Разом з тим, міськради мають відповідний юридичний статус й охоплюють 331 міське і сотні сільських поселень. Під адміністративним впливом міськрад знаходиться життєдіяльність мільйонів людей, ведеться певний статистичний облік.

До окремих міськрад входять селища (смт) людністю понад 10 тис. жителів, що цілком достатньо для кваліфікації їх як окремих міст. До міськрад входить частина сільрад, що дублює їх управлінську діяльність. Так, в Конотопську міськраду входить одна сільрада і 3 села, в Горлівську міськраду входить одне місто (Горлівка), 3 селища, одна сільрада і 8 сіл, в Ялтинську міськраду входять 2 міста, 21 селище і 9 сіл без сільрад. В різні міськради Луганської області входить 53 села і лише в одному з них є сільрада. Зазначене вимагає врегулювання цих питань шляхом проведення досліджень, визначення критеріїв адміністративно-територіальних одиниць, їх правової супідрядності, статусів тощо.

Ресурсне забезпечення діяльності адміністративно-територіальних одиниць. Найбільш гострою стала проблема забезпечення адміністративно-територіальних одиниць ресурсами для виконання їх повноважень та сталого розвитку територіальних громад як дієздатних соціальних спільнот. Сільським, селищним і міським радам слід розширити повноваження місцевих органів виконавчої влади і тоді на рівні адміністративно-територіальних одиниць створюється реальна самостійність їх діяльності.

Найбільш гострими проблемами адміністративно-територіального устрою є удосконалення класифікації адміністративно-територіальних одиниць, розроблення критеріїв їх віднесення до відповідних категорій. Це обумовлено зміною людності поселень, видів діяльності, зайнятості їх жителів та інших ключових ознак типізації поселень як адміністративно-територіальних одиниць.

Неврегульованими залишаються питання ресурсного забезпечення соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, надмірної їх контрастності у рівнях розвитку, доступності соціальної інфраструктури тощо. Невирішеною є проблема визначення адміністративно-територіального статусу територіальних громад — віднесення їх до певного типу адміністративно-територіальних одиниць, їх статистичного обліку і збору інформації по цих типах одиниць.

Окремого врегулювання потребує питання встановлення територіальних меж адміністративно-територіальних одиниць. Критерії, за якими раніше визначались межі поселень чи адміністративних районів уже втратили своє значення у зв'язку із змінами в економічній, соціальній і демографічній ситуації.

В ринкових умовах особливо актуальним є встановлення переліку адміністративних послуг та плати за них, що важливо для формування дохідної частини місцевих бюджетів адміністративно-територіальних одиниць. Нині найбільш гостре питання ефективного адміністративно-територіального устрою полягає у невирішеності матеріального і фінансового забезпечення функціонування таких адміністративно-територіальних одиниць як села і селища.

Найбільш важливими джерелами функціонування адміністративно-територіальних одиниць є формування місцевих бюджетів на основі використання комунального майна, земельних, лісових, водних та інших природних ресурсів на користь громади, посилення соціалізації бізнесу, забезпечення ефективного використання трудового і соціального капіталів.

Очевидним є і те, що удосконалення адміністративно-територіального устрою держави повинно враховувати методологічні засади регіональної економіки, виявлені закономірності її формування, принципи розвитку господарських комплексів різних типів — від локального (на рівні окремої адміністративно-територіальної одиниці) до мегапросторів. Інтереси певного регіону завжди взаємозв'язані з інтересами інших регіонів і держави в цілому. Адміністративно-територіальні одиниці з позицій регіональної економіки — це соціо-еколого-економічні і політичні регіони як елементи єдиної національної і глобальної системи. Для ефективного їх функціонування необхідна оптимальна модель управління, в тому числі і адміністративного. Керування регіональним розвитком, визначення його цілей і напрямів здійснюється засобами державного управління через регіональну політику, яка є складовою загальнодержавної політики розвитку суспільства. Елементом цієї політики є комплексність і збалансованість розвитку господарства регіонів усіх рівнів, дотримання сталого відтворення здатності територіальної громади до функціонування і якісного удосконалення.

Регіональна економіка встановила певні закономірності територіальної організації господарства. На їх основі визначені принципи, що стали практичними правилами господарювання — це, насамперед, дотримання комплексності розвитку регіонів. Населенню будь-якої адміністративно-територіальної одиниці необхідні заклади соціальної і комунальної інфраструктури, дошкільні і шкільні заклади, заклади охорони здоров'я, підприємства торгівлі і побутового обслуговування, громадського харчування, житлово-комунального забезпечення, культури, спорту тощо. В кожному типі адміністративно-територіальних одиниць цей перелік матиме свої особливості відповідно до місцевих умов і потреб.

В підсумку слід відзначити, що кожне із зазначених питань має вирішуватись фахівцями з відповідних галузей знань в тісній координації з органами державного управління задля отримання кінцевого результату — нової територіальної організації суспільства України, побудови ефективного адміністративно-територіального устрою, забезпечення заможного і щасливого життя усіх людей.