Тема 7. Адміністративно-територіальний устрій та його роль в управлінні розвитком регіонів

7.1. Наукові засади адміністративно-територіального устрою та управління соціально-економічним розвитком регіонів

7.2. Взаємозв’язок формування адміністративно-територіального устрою з регіонально-просторовою організацією господарства

7.3. Основні засади реорганізації адміністративно-територіального устрою України відповідно до сучасних процесів регіоналізації

7.4. Взаємозв’язок формування мережі одиниць адміністративно-територіального устрою та системи розселення населення

Вивчивши матеріал цієї теми, студент буде знати:

• наукові засади адміністративно-територіального устрою та управління соціально-економічним розвитком регіонів;

• сутність державного управління як виду економічної діяльності;

• особливості поточного й стратегічного управління розвитком регіону;

• принципи формування структури адміністративно-територіального устрою районного, обласного та базового рівнів;

• основні принципи та чинники визначення адміністративно-територіальних одиниць,

а також уміти:

• визначати роль регіонально-просторової організації господарства у формуванні адміністративно-територіального устрою;

• аналізувати ресурсне забезпечення діяльності адміністративно-територіальних одиниць;

• обгрунтовувати основні засади реорганізації адміністративно-територіального устрою України відповідно до сучасних процесів регіоналізації.

7.1. Наукові засади адміністративно-територіального устрою та управління соціально-економічним розвитком регіонів

Особливості управління розвитком регіону в умовах глобалізації та регіоналізації. На кожному етапі розвитку суспільства органами державного управління національного і регіонального рівнів вирішуються ті чи інші завдання поточної чи майбутньої діяльності.

Нинішній етап реформування державного адміністративно-територіального управління вимагає змін відповідно до нових реалій політичного та економічного курсу країни. До таких реалій відноситься нині процес регіоналізації, з яким пов’язано визначення ролі територіальної вади в системі управління регіоном, відповідності її потребам нинішнього етапу і стратегічним завданням розвитку.

Сучасні наукові підходи розглядають регіон як просторову соціально-економічну цілісність в системі глобальної взаємодії зі специфічним механізмом державного регіонального управління. Функції адміністрування шляхом лише наказів і розпоряджень уже неефективні, застарілі. Регіональні адміністрації змушені самостійно вирішувати проблеми розвитку регіонів. В майбутньому такі функції зазнають суттєвих змін. Це обумовлено впливом економічних відносин та глобалізаційних чинників.

Характер нинішніх економічних відносин зумовив появу в регіоні суб’єктів підприємництва нового типу, які виявилися поза сферою впливу регіональної влади. Досягнувши економічної самостійності, суб’єкти підприємництва можуть реєструвати свої підприємства в інших регіонах і тим самим виводять зі сфери впливу регіональної влади не тільки фінансові потоки і прийняття певних рішень щодо зміни діяльності, але й кадри, виробничі потужності тощо. Такі зміни економічного простору регіону можуть бути підставою для трансформації адміністративно-територіальних меж регіону, тобто зміни його політико-адміністративного простору і характеру управлінської діяльності. Це вимагає від регіональної влади розвитку нових відносин з суб’єктами підприємництва. Вона повинна стати не суб’єктом адміністрування, а управління господарською діяльністю в регіоні, тобто перейти від функціональної позиції до повної відповідальності як суб’єкт управління регіоном. В таких випадках відповідальність за розвиток регіону несе як територіальна громада, так і регіональний суб’єкт управління.

Будучи соціально-адміністративною цілісністю, регіон є відкритою системою. Глобальні процеси іноді можуть мати настільки сильний вплив на соціально-економічну його діяльність, що це впливає на адміністративний статус регіону, функції державної адміністрації, всю життєдіяльність населення. Це може призвести до необхідності проведення адміністративно-територіальних реформ, раціоналізації роботи працівників державного управління, зміни принципів формування їх діяльності, розширення участі населення у здійсненні державної влади в регіоні.

Нинішня епоха глобалізації та нового інформаційно-інноваційного технологічного укладу ставить нові виклики і нові складні завдання перед регіональними органами влади. Нині складається нова система суспільних світових відносин взаємозв'язаності і взаємозалежності людини у глобальному просторі. Людина завдяки використанню Інтернету, телефону, комп'ютеру, факсу та інших засобів бере участь у суспільному житті не тільки інших регіонів своєї країни, але й у суспільному і економічному житті планети. Цим самим певні аспекти життєдіяльності людей виходять з-під впливу місцевої влади. Значна кількість категорій людей (особливо бізнесменів), окремі регіони (вільні економічні чи спеціальні економічні зони) стають транснаціональними, що послаблює їх зв'язки з національними державами. Рух капіталів, товарів, людей регулюється не державними управлінськими структурами, а світовим попитом і пропозицією та міжнародними правовими регуляторами. Вони впливають на кількість населення регіонів, його міграцію, зайнятість, систему розселення без узгодження з адміністративними органами регіонів.

Відокремились і стали незалежними від національних і регіональних економічних систем інвестиційний капітал, інформаційні системи, тип господарювання на основі мережевих систем і транснаціональних компаній. Так формується особливий тип господарської діяльності — міждержавні економічні простори, світові міста, єдиний стиль виробничої поведінки, соціально-культурної спільності тощо. В цих умовах адміністративно-територіальний устрій втрачає колишню сутність і значимість. Регіони все більше стають суб'єктами міжнародних відносин, що діють на основі міжнародних прав і повноважень. Рамки внутрішнього державного управління не здатні вирішити проблеми функціонування міжнародної інтегрованої системи виробництва, споживання і відтворення. Це стосується також і підготовки та використання кадрів, діяльності засобів зв'язку, світових інформаційних комунікацій, охорони природи, раціонального використання ресурсів, функціонування спільних міждержавних об'єктів, науково-технічного прогресу, світової сервісної системи тощо. Така економіка і світові суспільні відносини не мають національних чи регіональних меж і тому майбутня система адміністративно-територіального управління повинна формуватися з урахуванням згаданих світових тенденцій розвитку.

Відомо, що чим більш розвинуті продуктивні сили, тим більші простори необхідні для їх функціонування. Отже, розвиваючи власні продуктивні сили, ми сприяємо становленню глобальної системи управління. Цьому сприяє і нинішня тенденція участі в глобальній системі шляхом розвитку інформаційної системи, вироблення нових знань, людського капіталу, творчих сил працівників, формуючи інформаційний та інноваційний стиль життя населення країни і її регіонів.

Формуються також і динамічні виробничо-збутові мережі, не жорстко прив'язані до місцевості, підприємства, які підпорядковані лише глобальному інвестору. В цих умовах державні органи управління, місцеві громади не мають можливості вирішувати питання їх розвитку, виходячи лише з власних інтересів. Тільки власники підприємств, інвестори, акціонери, які знаходяться за межами регіону і навіть країни, можуть впливати на діяльність цих мережевих систем чи підприємств. Вони вирішують питання обсягів виробництва, ринків збуту, розширення чи закриття підприємства, переміщення його в інші регіони, незважаючи на регіональні економічні, соціальні чи екологічні проблеми, не враховуючи національне чи регіональне адміністративне управління.

Суб'єкти і об'єкти управління. Суб'єктами державного управління національного рівня є відповідні центральні органи державного управління, які реалізують покладені на них функції ефективного використання ресурсів, продуктивної діяльності підприємництва, екологічної ситуації тощо.

Суб'єктами державного управління регіонального рівня є виконавчі органи державної влади регіонів — місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування. Їх функцією є реалізація регіональної політики держави. Ця функція включає великий комплекс тактичних і стратегічних завдань. Стратегії для різних типів регіонів (промислових, сільсько­господарських, рекреаційних тощо) будуть мати свої особливості. Для оцінки сучасного стану розвитку господарства регіонів та обґрунтування перспектив необхідна система знань просторового розвитку суспільства в цілому. Це дозволить більш точно визначити основні напрями розвитку конкретних регіонів і шляхи удосконалення адміністративно-територіального устрою.

Об'єктом управління є адміністративно-територіальні одиниці — їх утворення, функціонування, реалізація делегованих державою повноважень щодо соціально-економічного і культурного розвитку, забезпечення належних умов проживання населення.

Державне управління як вид економічної діяльності. З позицій суспільного поділу праці державне управління класифікується як специфічний вид діяльності, що надає управлінські послуги. Структура і обсяги таких послуг визначають і кількість найманих працівників. Управлінським видом діяльності у 2008 р. було зайнято 1067,5 тис. осіб при загальній чисельності населення України 46143,7 тис. осіб. Таким чином, на одного держслужбовця припадало близько 40 осіб населення України. Регіональні відмінності цього показника досить суттєві — від 60 осіб на одного держслужбовця в Донецькій та Івано-Франківській областях до 23 осіб у м. Києві та 17 осіб у м. Севастополі. Наявні регіональні відмінності в розподілі працівників державного управління свідчать про можливу нерівномірну доступність населенню адміністративних послуг. До того ж попит на працівників державного управління, який визначений відповідними органами регіонів, найвищий в Києві і Київській області, тобто там, де на одного працівника адміністративних органів припадає найменша кількість населення цих регіонів.

Досить відмінними є й економічні результати діяльності працівників державного управління. В цілому по Україні валова додана вартість від діяльності державного управління склала у 2007 р. 33500 млн. грн., що становило 5,1% від усієї доданої вартості країни. В структурі валової доданої вартості країни частки регіонів досить відмінні: від 19,0% у м, Києва до 1,8% у Рівненській, 1,5% — Тернопільській і 1,4% в Чернівецькій областях.

Зазначені регіональні особливості державного управління як виду економічної діяльності свідчать про наявність в регіонах значних резервів його поліпшення.

Оцінку ефективності державного управління звичайно не можна вимірювати лише економічними результатами діяльності працівників. Ефект від управління багатоаспектний і тому ця діяльність оцінюється різноманітними критеріями — соціальними, психологічними, екологічними тощо. Цінність управління від збереження людських ресурсів чи природного середовища, запобігання злочинності та правопорушенням не піддаються відповідній економічній оцінці. Тому функції управління економічним, соціально-культурним чи адміністративно-політичним розвитком регіонів вирішують важливі загальносуспільні завдання — ефективного функціону­вання суспільства в цілому і конкретного регіону, зокрема.

Із зазначеного випливає, що регіон являє собою адміністративно-територіальну і соціально-економічну цілісність, він має правову визначеність і виступає як суб'єкт політичної діяльності через політичні уподобання його населення. Регіон в національному просторі виступає і як культурна цілісність — типом культури, домінуючим стилем життя, природно-географічними умовами і обумовленими ними типами господарської діяльності населення тощо. Регіон як соціально-економічна цілісність в свою діяльність включає і управлінську діяльність в усій різноманітності її видів — від відтворення населення і формування його як капіталу та різнобічної суспільної особистості до збереження соціоприродної гармонії в регіоні.