5.6. Реформування системи органів місцевого самоврядування

Комплексний розвиток регіонів визначається багатьма чинниками, серед яких першочерговий вплив має ефективне управління з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Результативність цього процесу зумовлюється в першу чергу, величиною компетенції, чіткістю розмежування повноважень центрального та регіонального рівня державної виконавчої влади, з одного боку, місцевих органів державного управління та органів місцевого самоврядування – з другого.

Поступовий розвиток (еволюція) місцевого самоврядування в Україні. Розвиток України як суверенної правової держави обумовив актуальність проблем подальшого розвитку такого інституту як місцеве самоврядування, необхідність розширення прав та повноважень територіальних громад. На цю необхідність вказує і світовий досвід регіонального управління, який довів високу ефективність децентралізованої моделі забезпечення територіального розвитку, за якою максимум повноважень в цій сфері передається суб’єктам представницької влади – органам місцевого самоврядування. Це демократичний шлях розвитку країни.

У розвитку місцевого самоврядування в Україні можна виділити три важливі етапи. Становлення національної системи місцевого самоврядування пов’язано з прийняттям Декларації про державний суверенітет України в 1990 році. Саме з цього часу почався перший етап розвитку місцевого самоврядування в Україні, який закінчився в 1996 році прийняттям Конституції України. В 1991 році був прийнятий Закон України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування», який визначив місце самоврядування як самоорганізацію громадян для самостійного вирішення всіх місцевих проблем, виходячи з інтересів населення території (регіону). Основною метою закону було трансформування місцевих рад усіх територіальних рівнів (областей, районів, міст, селищ і сіл) в органи місцевого самоврядування.

На другому етапі розвитку місцевого самоврядування (1996—2005 рр.) було прийнято ряд законів, кодексів та Указів Президента України: закони «Про представника Президента України» та «Про внесення змін до Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування», які дещо порушували сутність децентралізованої моделі територіального розвитку. Відповідно до цих законів представник Президента України очолював місцеві державні адміністрації, здійснював державну виконавчу владу і контролював органи місцевого самоврядування. Так, Закон України «Про внесення змін до Закону Української РСР» «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» позбавляв Ради народних депутатів власних виконавчих органів на обласному і районному рівні. Таким чином місцеве самоврядування в Україні існувало лише на рівні населених пунктів. В самій Конституції, що існувала на той час в Україні також не було законодавчо урегульовано статус системи місцевого самоврядування, права і повноваження територіальних громад. Україна прийняла ще цілий ряд нормативних актів: Бюджетний кодекс України (2001 рік), який врегульовує механізм перерозподілу фінансових джерел і ресурсів між бюджетами різних рівнів; Земельний кодекс України (2002 рік), яким за органами місцевого самоврядування як суб’єктами регіонального управління закріплюється право на володіння, користування і розпорядження землею території; Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (2001 рік); Указ Президента України «Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні» (2001 рік) та ін.

В прийнятих державних актах (Конституцій, законах, кодексах тощо) не в повній мірі було відтворено принцип автономності місцевого самоврядування та субсидіарності. Право територіальних громад та органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання, віднесені до їх компетенції обмежується відсутністю чіткого розмежування повноважень між державними і регіональними органами публічної влади. В цих документах не були створені правові гарантії реалізації права місцевих органів влади на власні фінансові ресурси та ін.

Тому на третьому етапі розвитку системи місцевого самоврядування в Україні (2005-2010 рр.) основна увага приділялася проблемам удосконалення діючого законодавства. В резолюції Всеукраїнських зборів представників місцевого самоврядування (2005 рік) наголошується на трьох важливих шляхах:

• перерозподіл та чітке розмежування повноважень між центральними та місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на користь органів місцевого самоврядування;

• встановлення (вдосконалення) механізму делегування органам місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади;

• утворення дієздатних, самодостатніх, забезпечених усіма ресурсами територіальних громад.

Необхідність реформування системи органів місцевого самоврядування. Сучасна модель регіональної влади в Україні характеризується слідуючими ознаками:

• гіпертрофованою роллю місцевих державних адміністрацій в управлінні розвитком регіонів, що виражається в концентрації ними повноважень та ресурсів місцевих органах державної влади;

• формальністю та недієздатністю регіональних органів місцевого самоврядування - обласних та районних рад, що виконують в основному функції нормативного затвердження управлінських рішень, підготовлених органами державної виконавчої влади;

• невідповідністю функціонального навантаження та організаційного забезпечення регіональних органів державної виконавчої влади сучасним функціям регіонального менеджменту, необхідність імплементації (передача досвіду, зміна ролі) яких обумовлюється докорінною зміною ролі органів управління соціально-економічним розвитком регіонів в умовах ринкових реформ.

Існування сучасної моделі регіонального управління як підсистеми в ієрархії державної виконавчої влади на тлі декларативності базового рівня місцевого самоврядування свідчить про наскрізну централізацію влади в Україні. Це не узгоджується з принципами демократичного громадянського суспільства, за якого чітко розмежовується мета та значимість державних, регіональних та місцевих органів управління.

Місцеве самоврядування в Україні нині не здатне виконувати ті завдання, які на нього покладені державою. У цій сфері існує низка проблем економічного, політичного та юридичного характеру, які можна розв’язати лише в комплексі. Основним засобом комплексного вирішення цих проблем є передусім адміністративна, муніципальна реформа та реформа адміністративно-територіального устою держави.

В історії незалежної України не було реальних спроб системно здійснювати реформу публічної влади, яка поєднувала б одночасно кардинальні зміни у сферах політико-владних, соціально-економічних, бюджетно-фінансових, фіскальних, земельних, пенсійних, житлово-комунальних відносин тощо. При цьому задекларовані перетворення у соціально-економічній сфері не узгоджувалися із намірами трансформувати публічну владу — державну владу і місцеве самоврядування.

Роль і значення низових рівнів управління суттєво зростає в умовах розмежування державної і комунальної власності на всі регіональні ресурси (природні, трудові, фінансові, виробничі, науково-технічні та ін.).

В цих умовах постала проблема вдосконалення та необхідність формування нової державної регіональної політики, покликаної забезпечити підвищення ролі регіональних органів місцевого самоврядування в забезпеченні соціально-економічного розвитку територій (регіонів).

Реальні контури нової моделі місцевого самоврядування окреслилися із закріпленням цього інституту в Конституції України 1996 року, в прийнятому у 1997 році базовому «Законі про місцеве самоврядування в Україні», ратифікованій Європейській хартії місцевого самоврядування. Це стосується також спроб проведення адміністративної реформи у 1998-2000 роках; прийняття нової редакції закону про місцеве самоврядування у 2001-2003 роках, адміністративно-територіальної реформи у 2001-2006 роках та сучасного конституційного процесу щодо територіальної організації влади.

Процес розробки цілісної концепції нової моделі місцевого самоврядування неминуче торкається проблеми внесення відповідних змін в Конституцію України. Чинні конституційні норми не тільки не сприяють подальшому розвитку місцевого самоврядування, але й певною мірою стримують цей процес.

І на базовому, і на регіональному рівнях самоврядування існують проблеми вирішення яких є важливою умовою подальшої децентралізації влади та розвитку місцевого самоврядування. На базовому рівні — це відсутність належного рівня ресурсного і кадрового забезпечення та невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування. На регіональному рівні — це недостатня ефективність його функціонування, спричинена відсутністю власних виконавчих ричагів у представницьких органах цього рівня.

Реформування місцевого самоврядування має забезпечити постійний моніторинг реальних потреб громадян безпосередньо в місцях проживання, їх залучення до співпраці з місцевою владою і бізнесом, виявлення та ефективне використання для цього місцевого потенціалу розвитку. Потрібно запровадити необхідні для виходу з кризи моделі динамічного розвитку країни з гармонізацією загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів. Реформування місцевого самоврядування — серцевина системи взаємопов’язаних реформ в галузі державної регіональної політики, адміністративно-територіального устрою країни, а також бюджетної, податкової, містобудівної та земельної політики.

Основними цілями реформування системи місцевого самоврядування на найближчу перспективу повинні бути:

• забезпечення децентралізації державного управління на принципах субсидіарності (вирішення соціально-економічних та інших проблем територій органами управління якомога нижчого рівня);

• підвищення ініціативності і відповідальності регіональних органів місцевого самоврядування за забезпечення соціально-економічного розвитку території;

• врахування особливостей регіональної економічної системи.

В основу реформи регіональних органів місцевого самоврядування повинні бути покладені слідуючі принципи:

• комплексність;

• врахування регіональних особливостей;

• децентралізація управління;

• концентрація відповідальності;

• розмежування повноважень;

• європейської орієнтації.

Реформу місцевого самоврядування потрібно почати з реформи адміністративно-територіального устрою держави. Для цього необхідно:

а) законодавчо встановити статус адміністративно-територіальних одиниць;

б) визначити чіткі і науково обґрунтовані критерії їх класифікації;

в) законодавчо закріпити взаємостосунки між державою і адміністративно-територіальними одиницями;

г) закріпити форми і методи взаємовідносин між територіальними одиницями.

Майбутнє України залежить від того чи зуміє тут з’явитися таке місцеве самоврядування в якому б і влада, і відповідальність належатимуть в рівній мірі і населенню і керівникам територій. Лише в такий спосіб удасться уникнути централізації, авторитаризму і сепаратизму.

Основні напрямки реформування місцевого самоврядування:

1. Змінити сам принцип формування органів місцевого самоврядування. В них повинні працювати переважно професіонали, а не політики — представники правлячої партії. Рішення місцевих органів влади повинні бути прозорими. Територіальна громада повинна знати, чому ухвалюються ті чи інші рішення.

2. Встановити діалог із суспільством шляхом: поліпшення графіків прийомів, спілкування з суспільними організаціями, які пропонують реальні механізми для вирішення різних соціально-економічних проблем: безробіття, соціальної реабілітації інвалідів та інших побутових проблем територіальних громад.

3. Переглянути умови формування місцевих бюджетів, реформувати міжбюджетні відносини, що дасть змогу забезпечити фінансову базу місцевого самоврядування.

Для успішного реформування системи місцевого самоврядування необхідно:

• внести зміни до Конституції України з метою забезпечення трансформації функцій місцевих державних адміністрацій із загально управлінських в координаційні та контрольнонаглядові в процесі реалізації державної політики;

• внести зміни до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» щодо можливості формування виконавчих структур регіональних органів місцевого самоврядування та відповідної корекції повноважень місцевих державних адміністрацій;

• розробити та прийняти Закон України «Про засади державної регіональної політики», оскільки більшість її положень, відповідно до Конституції України, може бути врегульована лише законом;

• прискорити прийняття законодавчих актів у сфері регіонального розвитку, зокрема, Податкового кодексу України, законів України «Про комунальну власність», «Про адміністративно-територіальний устрій», «Про територіальну громаду», нової редакції законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації».

З метою координації та гармонізації державної політики в сфері регіонального розвитку та успішного реформування системи регіонального управління необхідно забезпечити розробку положень Концепції адміністративної реформи, Концепції реформування адміністративно-територіального устрою та Концепції державної регіональної політики України.

Метою реформування місцевого самоврядування є підвищення якості життя людей за рахунок створення умов для сталого розвитку територіальних громад, члени яких матимуть можливість ефективно захищати власні права та інтереси, отримувати якісні публічні послуги, брати активну участь у вирішенні питань місцевого значення.

Процес реформування системи місцевого самоврядування в Україні нині характеризується:

• непослідовністю дій владних структур (Парламенту, Уряду, Президента) щодо його здійснення;

• відсутністю комплексного бачення і політичної волі реформування;

• конституційною, правовою невизначеністю цього процесу;

• відсутністю системних механізмів його впровадження і забезпечення, передусім, фінансових, фіскальних, громадсько-інституціональних, кадрових, інформаційних механізмів;

• програмовою недосконалістю;

• електорально-політичним популізмом.

Системність реформування місцевого самоврядування потребує внесення змін до Конституції, положення якої щодо реформування мають закласти засади оптимальної системи адміністративно-територіального устрою, формування системи належного місцевого самоврядування, реалізації ефективної державної регіональної політики децентралізації, здійснення адміністративної та територіальної реформ.

Системність реформування публічної влади означає одночасне її проведення в центрі і на місцевому рівні.

Реформування місцевого самоврядування вимагає чіткого визначення завдань та послідовності дій трансформації системи публічної влади. При цьому мають бути відображені першочергові, середньострокові та перспективні завдання цієї трансформації.

До першочергових завдань реформування системи місцевого самоврядування потрібно віднести:

• збалансування системи територіальної організації влади з метою розробки механізму партнерських відносин між органами державної влади та місцевим самоврядуванням;

• забезпечення прозорості та відкритості діяльності місцевих органів влади; реального впровадження існуючих та розвиток нових форм участі громадян в управлінні місцевими справами;

• забезпечення фінансової автономії місцевого самоврядування;

• вдосконалення статусу і повноважень місцевих органів влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб;

• посилення їх відповідальності за виконання покладених на них функцій та повноважень.

Середньострокові завдання формування системи місцевого самоврядування повинні включати:

• початок адміністративної, адміністративно-територіальної реформ;

• реалізацію політики, фінансової децентралізації, формування економічно спроможних територіальних громад на засадах визначення територіальної основи місцевого самоврядування, його повсюдності, визначення відповідної його ресурсної бази;

• законодавче забезпечення здійсненню адміністративної, адміністративно-територіальної, бюджетної, фіскальної реформ з урахуванням положень Конституції України.

Перспективними завданнями реформування системи публічної влади є:

• завершення реалізації конституційного, законодавчого, фінансово-економічного процесу забезпечення реформування територіальної організації влади, системи публічної адміністрації на засадах децентралізації, деконцентрації повноважень, фінансового федералізму;

• оптимізація організації та функціонування регіонального рівня виконавчої влади та місцевого самоврядування, формування дієздатного місцевого врядування, як результат ефективної взаємодії місцевої влади, інституцій громадського суспільства, бізнесових кіл тощо.

Визначальною ознакою демократичної, соціально орієнтованої, правової держави є наявність у ній повноцінного місцевого самоврядування. Для успішного завершення реформи місцевого самоврядування необхідно вирішити цілий ряд проблем, які мають багатоаспектний характер: історичний, політичний, соціально-економічний, теоретико-концептуальний, конституційний, адміністративно-правовий та адміністративно-територіальний.

До територіально-концептуальних проблем реформування системи місцевого самоврядування можна віднести:

• невизначеність протягом довгого часу концептуальних засад реформи, а звідси її необґрунтованість та непослідовність;

• помилкові з наукової точки зору уявлення про систему адміністративно-територіального устрою країни;

• неадаптованість до Європейських стандартів уявлень про публічну адміністрацію та її функціональне призначення;

• нерозуміння природи територіальної громади.

Серед соціально-економічних проблем реформування системи місцевого самоврядування найбільше значення мають:

• відсутність в органах місцевого самоврядування достатніх фінансових та інших ресурсів для успішного подальшого розвитку територіальних громад;

• недосконалість міжбюджетних відносин, дуже низький рівень бюджетного забезпечення місцевого самоврядування;

• незорієнтованість фінансової політики держави на соціально-економічний розвиток територіальних громад;

• невирішеність до кінця питань розмежування державної і комунальної власності, визначення статусу об’єктів комунальної власності та спільної власності територіальних громад;

• вкрай низька власна податкова база місцевих бюджетів;

• відсутність справжньої зацікавленості місцевих громад у формуванні якісної самоврядної влади;

• місцева влада не завжди відображає погляди більшості виборців, об’єднаних у різні структури громадського суспільства (партії, товариства, асоціації, громадські організації);

• тягар деяких найскладніших проблем держава часто перекладає на місцеве самоврядування, не дивлячись на те, що воно на може з цим впоратися;

• значна диференціація рівнів соціально-економічного розвитку регіонів.

В часи перерозподілу власності виявилися невдалими спроби прийняття цілого раду важливих законів: про право комунальної власності, про місцеві податки і збори. Це привело до того, що і нині місцеве самоврядування немає бюджетів розвитку, що в умовах фінансово-економічної кризи воно ледь зводить кінці з кінцями.

Для реформування системи місцевого самоврядування в Україні конче потрібні бюджетна, фіскальна реформа, фінансова децентралізація, вдосконалення міжбюджетних відносин щодо фінансового поповнення місцевих бюджетів, встановлення чітких пріоритетів у здійсненні житлово-комунальної реформи, реформи у сферах освіти, охорони здоров’я, пенсійного забезпечення тощо.

Залишаються нерозв’язаними проблеми міжбюджетних відносин. Прийнятий у 2001 році Бюджетний кодекс заклав засади політики фінансової децентралізації. Але поскільки не були створені умови для здійснення адміністративної і адміністративно-територіальної реформи фінансова децентралізація в країні послідовно не проводилася. Саме реформування всієї системи публічної влади закладає підгрунття для виваженої, послідовної фінансової децентралізації. Економічно спроможною територіальна громада як первинний елемент системи місцевого самоврядування може бути лише при умові нормативно обґрунтованого забезпечення її фінансовими ресурсами, тобто надання їй фінансової самостійності.

Кінцеві результати реформи покликані забезпечити формування повноцінного регіонального місцевого самоврядування як дієвого суб’єкта управління соціально-економічним розвитком регіону. Для цього слід задіяти всю ресурсну базу реформування:

Науково практичні ресурси – розроблення проектів відповідних законодавчих актів.

Інформаційні ресурси – популяризація положень нової державної регіональної політики з допомогою використання загальнодержавних, регіональних та місцевих засобів масової інформації, проведення науково-практичних конференції, нарад, семінарів, громадських слухань з цієї проблематики.

Експериментальні ресурси – визначення певних областей, в яких доцільно провести експеримент з інтенсивного впровадження різних варіантів заходів з реалізації нової моделі регіонального управління. Це доцільно зробити для об’єктивної оцінки практичного впливу державної регіональної політики на розвиток територіальних утворень.

Технологічні ресурси – використання досвіду країн ЄС і Східної Європи щодо формування засад державної регіональної політики з дотриманням принципу адаптивного застосування його в Україні та врахування національних політичних, економічних і соціальних умов.

Економічні ресурси – впровадження механізму фінансово-бюджетного, податкового, консультативно-управлінського, інформаційно-ресурсного стимулювання базових та регіональних органів місцевого самоврядування щодо врахування положень державної регіональної політики як рамкової основи формування місцевих управлінських впливів.

Інституційні ресурси – Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Міністерство регіонального розвитку та будівництва України, Міністерство економіки України, Міністерство фінансів України, обласні державні адміністрації, обласні ради, профільні установи НАН України та відповідні кафедри вищих навчальних закладів.