Тема 6. Районоформування та його роль в управлінні регіональним розвитком

6.1. Історія та методологія економічного районування та районоформування

6.2. Сучасний стан та проблеми районоформування в Україні

6.3. Управління районоформуванням в умовах модернізації форм територіальної організації господарства

6.4. Практичне значення економічного районування та районоформування

Вивчивши матеріал цієї теми, студент буде знати:

• сутність поняття про економічне районування та районоформування;

• історію та методологію економічного районування та районоформування;

• сучасні процеси районоформування в Україні;

• особливості управління районоформуванням в умовах модернізації форм територіальної організації господарства;

• моделі управління майбутнім розвитком районів;

• практичне значення економічного районування та районоформування в ринкових умовах господарювання,

а також уміти:

• визначати основні чинники формування сучасної моделі управління районоформуванням;

• аналізувати сучасні проблеми розвитку соціально-економічних систем районів України;

• аналізувати проблеми та визначати перспективи вдосконалення мережі економічних районів України.

6.1. Історія та методологія економічного районування та районоформування

Поняття про економічне районування та районоформування.

Одним із шляхів забезпечення територіальної організації господарства країни є науково обґрунтоване формування територіальних господарських комплексів у вигляді економічних районів різних типів.

Економічне районування – це науково обґрунтований поділ країни на економічні райони, що склалися історично або формуються в процесі розвитку продуктивних сил на основі суспільного й територіального поділу праці. Звідси виходить, що наряду з виділенням економічних районів, що сформувались історично, важливим сьогодні є поділ країни на райони, що формуватимуться в процесі розвитку продуктивних сил на основі внутрішньонаціонального та глобального поділу праці. Тобто, завдяки економічному районуванню та районоформуванню можна прогнозувати майбутній розвиток та територіальну структуру господарства, що ґрунтується на дії закономірностей, принципів і факторів розміщення продуктивних сил та управління їх розвитком у майбутньому.

Таким чином, під районоформуванням національного господарського комплексу слід розуміти сучасний науковий підхід до територіальної організації господарства, який дає можливість визначити певні економічні та соціальні цілі розвитку територій, обґрунтувати засоби й механізми їх досягнення, тобто цілеспрямовано здійснювати формування районів згідно з поставленою метою. Цей підхід характеризується конструктивною спрямованістю районоформування на вирішенні сучасних і прогнозованих проблем у районах України.

У сучасній системі соціально орієнтованої ринкової економіки роль районоформування є значно важливішою для забезпечення ефективного регіонального розвитку, ніж в адміністративно-плановій системі господарювання. Виокремлення крупних інтегральних економічних районів для цілей економічного регулювання ефективно впливає на територіальний поділ праці та комплексний розвиток територій (адміністративно-територіальних утворень) країни. Завдяки ньому можливе збалансування господарських територіально-галузевих пропорцій і забезпечення соціальних стандартів з відповідним рівнем життя населення. На його основі можна обґрунтовувати цілеспрямоване формування й розвиток значних інтегральних територіально-галузевих виробничих структур з відповідною спеціалізацією в системі національного й міжнародного поділу праці. Районоформування та виділення крупних економічних районів дозволяє комплексно вирішувати складні соціально-економічні проблеми розвитку великих територій країни.

Основні етапи розвитку вчення про економічне районування. Розвиток наукових ідей про економічне районування в нашій державі сягає кінця ХІХ (після скасування кріпосного права) — початку ХХ століття, коли нагальною потребою стало приведення кордонів адміністративно-територіального поділу, майже незмінного з 1775 року (коли за наказом Катерини ІІ було проведено адміністративну реформу), у відповідність тодішньому економічному значенню регіонів. До цього періоду районування не виділялось в окрему галузь географічної та економічної науки, а його цілі обмежувались в основному окресленням меж адміністративних кордонів у системі адміністративно-територіального поділу держави. Основними критеріями такого районування визначали наявність регіоноформуючого центру, кількість населення, кількість чоловіків призовного віку. Вченими того періоду – В.І.Татищевим, К.І.Арсеньєвим, Д.І.Менделєєвим, Д.І.Ріхтером, В.І. Струве та іншими було закладено теоретичні основи районування з урахуванням, в основному, географічних, економічних та демографічних факторів районоутворення. Основні розробки з економічного районування України почалися після закінчення першої світової війни. В цей період слід виділити теоретико-методологічні дослідження таких вчених, як М.М.Баранський, М.М.Колосовський, П.М.Алампієв, Я.Г.Фейгін, Л.Я.Зіман та інші, в роботах яких було сформульовано основні критерії районування, зокрема, цілісність території, об’єктивність її існування, формаційна обумовленість, природні ресурси, спеціалізація й територіальний поділ праці, наявність територіальних виробничих формувань, економічних зв’язків та територіальна спільнота населення. Розробки в галузі економічного районування в країнах СНД та Україні в останні роки (Б.Б.Родоман, В.Л.Каганський, В.А.Поповкін, В.А.Барановський та ін.) підкреслюють особливу роль екологічних факторів у формуванні та розвитку економічних районів. Національна школа районування розвивалась відносно самостійно в рамках світової економіко-географічної науки. Теоретико-методологічні принципи районування базувались в цілому на визначенні впливу виробничих факторів на формування й розвиток економічних районів.

За кордоном дослідження в царині економічного районування відбувалися в таких галузях знань, як філософія, економічна географія, соціологія, регіональна наука (регіональна економіка та регіоналістика) тощо. Роботи зарубіжних вчених — філософів, соціологів, економістів та географів ХІХ (Р.Кантільон, Й.Тюнен, Ж.Бертран, Р.Блюм, Г.Ганет і Ч.Слон, П.Мерко, Е.Хільгард, А.Тілло та ін.) й ХХ століття, зокрема А.Вебера, В.Кристаллера, А.Льоша, У.Айзарда, Я.Тінбергена, Х.Боса, Д.Рейли, У.Іклі, Дж.Вілліса, П.Потье, В.Лєонтьєва, Дж.Фрідмана, Е.Валлерстайна, Ф.Перроу, Ж.Будвіля, У.Алонсо, І.Лоурі та інших виявили роль в економічному районуванні дії таких факторів, як географічне положення й природні ресурси, демографічні ознаки населення, підприємницька та торговельна активність, попит і пропозиція на регіональних ринках, витрати виробництва й на подолання просторового розриву між елементами територіальної організації господарства, розвиток інфраструктури, зокрема транспортної, взаємодія економічних потенціалів («дифузія»), осьова орієнтація економічної активності та економічне тяжіння територій, наявність економічних зв’язків і міжрегіонального товарообміну в територіальних системах, впливи центру на периферійні території, факторів просторової неоднорідності, міграцій та інших соціальних процесів на розвиток територіальних формувань тощо. Теорія і методологія зарубіжних шкіл економічного районування виділяє особливу роль природних умов і ресурсів, демографічних взаємодій, ринкових факторів, екологічних та геополітичних впливів на формування економічних районів. Вона базується на статистичних і соціометричних дослідженнях соціально-економічних процесів у системах, так званих територіальних спільнот людей, широко використовує в якості методів районування соціологічні розробки з оцінки соціальних взаємодій, застосовує економетричні методики оцінки виробничих процесів у районуванні, методи «гнучкого» безкордонного районування, районування за «плаваючими» ознаками, глибокоієрархічного районування територіальних систем з урахуванням сформованих структур місцевого самоврядування тощо.

В історії економічного районування України можна виділити три основні етапи:

• перший — з 20-х років ХХ століття до Другої світової війни;

• другий — від післявоєнних років до здобуття незалежності;

• третій — з 1991 року до теперішнього часу.

За радянських часів економічне районування України залежало від того, що республіканське господарство було складовою частиною єдиного народногосподарського комплексу СРСР. Виходячи з цього, до ІІ світової війни на території України виділяли 2 або 4 великі економічні райони. Так, зокрема, під час розробки відомого плану розвитку ГОЕЛРО 1921 року комісією Держплану Росії під керівництвом І.Г. Олександрова територія України була поділена за спеціалізацією на два великих райони: Південний (гірничопромисловий) та Південно-Західний (сільськогосподарський). Однак тодішній уряд України не затвердив такого поділу, об’єктивно зваживши на необхідність зміни спеціалізації та прискореної індустріалізації центру й заходу республіки. У 20-ті роки минулого століття Держпланом СРСР Україну було виділено як єдиний економічний район.

Запропоновані при цьому схеми внутрішньореспубліканського районування не знаходили широкого вжитку в господарській діяльності тодішньої держави через те, що територія України ще не являла собою єдиного господарського комплексу з чіткою спеціалізацією господарства. Крім того, ще не були сформовані крупні промислові та аграрно-промислові територіально-виробничі комплекси, не всі етнічні й історичні українські землі входили до складу республіки (Західне Полісся, Прикарпаття, Галичина, Закарпаття тощо). Після возз’єднання українських земель у післявоєнні роки групою вчених під керівництвом академіка К.Г. Воблого було розроблено мережу районування з п’яти інтегральних економічних районів: Центрального (Київська (включаючи територію нинішньої Черкаської області), Чернігівська, Житомирська, Вінницька і Кам’янець-Подільська (нині Хмельницька) області); Південно-Східного (Сталінська (нині Донецька), Ворошиловградська (нині Луганська), Дніпропетровська і Запорізька області); Північно-Східного (Харківська, Полтавська, Сумська області); Південно-Західного (Одеська, Миколаївська, Херсонська, Кіровоградська, Ізмаїльська (ліквідована нині частина Одеської) області); Західного (Львівська, Дрогобицька (ліквідована), Станіславська (нині Івано-Франківська), Тернопільська, Рівненська, Волинська, Чернівецька, Закарпатська області). У цей час Крим перебував на правах області у складі Росії (Кримськотатарську АР було ліквідовано під час війни). На основі цієї мережі економічних районів і базується більшість розробок із сучасного економічного районування України.

Територіальна схема управління господарством (1957рік). Окрему історичну сторінку являє собою розвиток економічних районів за територіальної схеми управління господарством після реформи 1957 року, метою якої була децентралізація управління економікою СРСР, забезпечення комплексного розвитку територій країни та республік, подолання значних розривів у рівнях територіального розвитку між республіками та всередині них. Основною організаційного формою державного управління промисловістю стали ради народного господарства (РНГ), які були утворені в економічних районах. РНГ були передані підприємства й організації колишніх спеціалізованих загальносоюзних і союзно-республіканських міністерств, а також союзно-республіканських і республіканських міністерств союзних республік. Згідно з постановами радянського уряду в Україні було створено спочатку 11 (1957 р.), потім 14 (1960 р.), а пізніше 7 (1962 р.) раднаргоспів, і територія України відповідно поділялась на 11, потім — 14, а наостанок — на 7 економічних адміністративних районів.

У 1963 році, згідно із загальносоюзним районуванням, на території України було виділено три великі інтегральні райони: Донецько-Придніпровський (у складі 8 областей), Південно-Західний (у складі 13 областей) і Південний (у складі 4 областей). При цьому райони орієнтувались на союзну економіку, формувались не як складові частини господарського комплексу України і більшою мірою розривали його на три самостійні регіони. Масштабний ранг цих районів був більшим за об’єктивно притаманний Україні як цілісному народногосподарському комплексу, але в основному відповідав потребам розвитку і розміщення продуктивних сил такої супердержави, як СРСР. З огляду на це, значно більш вдалим став поділ на економічні райони, за якими було виділено раднаргоспи. В основу мережі цих районів покладено районування, запропоноване у 1958 році А.Т.Дібровою, зі зміненими назвами та виділенням додатково Подільського району. Отже, до мережі районування України 1962 року було віднесено 7 районів (раднаргоспів):

• Донецький (Донецька і Луганська області);

• Придніпровський (Дніпропетровська, Запорізька, Кіровоградська області);

• Харківський (Харківська, Полтавська, Сумська області);

• Київський (Київська, Житомирська, Чернігівська, Черкаська області);

• Подільський (Вінницька, Хмельницька, Тернопільська, Чернівецька області);

• Львівський (Львівська, Волинська, Рівненська, Івано-Франківська, Закарпатська області);

• Чорноморський (Одеська, Миколаївська, Херсонська і Кримська області).

Згодом Чернівецьку область було віднесено до Карпатського економічного району. Ці райони до 1990 року залишались визнаними територіальними ланками народного господарства — середніми підрайонами трьох генеральних економічних районів, які було виділено в Україні в 1963 році.

Досвід функціонування раднаргоспів є цікавим і важливим для сьогодення, оскільки окремою науковою проблемою є поєднання економічного районування та адміністративно-територіального поділу країни. Важливим районоутворюючим фактором є адміністративно-територіальний поділ, оскільки в межах адміністративних одиниць здійснюється управління й економічною діяльністю. Таким чином, між економічним районуванням і адміністративно-територіальним поділом існує тісний зв'язок. Доцільність єдності адміністративного і господарського керівництва в нинішніх умовах є особливо важливою. Це обумовлено зростанням ролі регіонів в економічному і соціальному розвитку, як це передбачено законодавством України. У зв’язку з цим, адміністративно-територіальний поділ не може бути відірваний від економіки, а повинен будуватися на основі економічного районування, утворюючи єдину адміністративно-господарську територіальну організацію держави. Окремі аспекти управління розвитком районів у сучасний умовах вже законодавчо врегульовані.

Саме тому ідея єдності економічного районування та адміністративно-територіального поділу, що сформувалась ще в 20-х роках минулого століття, актуальна та корисна для здійснення адміністративно-територіальної реформи, децентралізації управління господарством в умовах розвитку місцевого самоврядування й делегування місцевим органам влади широких повноважень з управління економікою. Зокрема, у свій час за використання територіальної (точніше — територіально-галузевої) схеми управління господарством економічних районів керівним органам їх розвитку (Радам народного господарства) було надано широкі права в багатьох сферах. Рада народного господарства, в межах своєї компетенції, видавала необхідні постанови й розпорядження з конкретних питань управління промисловістю економічного району. За територіальної схеми управління народним господарством галузевий рівень управління зміщувався на рівень керівництва економічним районом. Для цього створювались галузеві управління на рівні керівництва РНГ. Вони були найважливішими структурними підрозділами РНГ. Як правило, всі підприємства однієї галузі промисловості підпорядковувалися єдиному галузевому управлінню, яке й здійснювало безпосереднє керівництво цими підприємствами. Галузеве управління РНГ відповідало за господарську діяльність підпорядкованих підприємств, організацій та установ, за виконання ними встановлених планів промислового виробництва й будівництва, здійснення технічного прогресу, за якість виробленої продукції, правильне використання основних фондів і оборотних коштів, максимальне використання виробничих потужностей, виконання планів платежів у бюджет, завдань з постачання продукції. У межах установленої для галузевих управлінь компетенції керівництво видавало відповідні накази та інструкції. Структура й штати управління затверджувалися радою або її головою. При галузевому управлінні, як правило, створювалась технічна рада (дорадчий орган), до складу якого входили керівники підприємств, науковці, фахівці тощо. Галузеві управління забезпечували виконання як управління в цілому, так і по кожному підприємству й організації встановлених державних планів за всіма показниками, організовували розробку підпорядкованими підприємствами й організаціями перспективних і поточних планів і на їхній основі розробляли плани розвитку промисловості в цілому з управління за встановленими показниками, затверджували ці плани або представляли їх раді для затвердження в певному порядку.

Зміни, що відбувались в економічній та адміністративній діяльності, як про це свідчить досвід функціонування раднаргоспів, дають підстави говорити про необхідність постійного вдосконалення як адміністративно-територіального поділу, так й економіко-адміністративного районування. Цей досвід показує й величезну складність проблеми управління розвитком різних галузей господарства країни і районів, використання переваг соціально-економічного та екологічного розвитку в умовах впливу великої сукупності національних і глобальних чинників.

У 1965 році розпочалася чергова перебудова управління, завданням якої був проголошений перехід від адміністративних до економічних методів управління господарством. Реалізація економічної реформи, пов’язаної із впровадженням самоокупності підприємств, призвела до відміни раднаргоспів, які було ліквідовано, натомість створено 18 загальносоюзних та 13 союзно-республіканських міністерств. Для цілей господарського планування на території України залишилось попередньо виділені 3 загальносоюзні економічні райони та 7 підрайонів, які, проте, з ліквідацією раднаргоспів, втратили керівні органи і мали додаткове значення в схемі районування республіки. Галузевий принцип розвитку економіки в умовах ускладнення її структури спричинив зростання кількості міністерств, що призвело до підвищення централізації управління і стало негативно позначатися на темпах розвитку господарства, зростанні галузевих диспропорцій, не вдосконалювався територіальний поділ праці, порушувався принцип єдності господарського комплексу територій, зростала відомча замкнутість, місцеве управління не могло впливати на діяльність підприємств.

В останні роки існування СРСР проводились розробки з удосконалення мережі районування України, враховуючи реалії двадцятирічного періоду з моменту запровадження попередньої схеми економічного районування. Проте мережа економічних районів зразка 1963 року використовувалася до 1991 року, коли через розпад СРСР і перехід до самостійного економічного розвитку нагальним завданням стало окреслення нової мережі економічних районів, відповідної потребам часу. Перші спроби нового економічного районування України виявилися не зовсім досконалими. За основу нового районування більшість дослідників (серед них відомими є, зокрема, розробки В.А. Поповкіна, О.І. Шаблія) тим чи іншим чином використовували розробки групи К.Г. Волого, які не втратили своєї актуальності через те, що за період індустріального розвитку України регіональна спеціалізація господарства не зазнала істотних зрушень. Однак економічна та економіко-географічна наука не підтримала жодну зі схем районування як загальновизнану.

В перехідний період влада недооцінювала роль економічного макрорайонування. Характерною особливістю наукових розробок і робіт у цьому напрямі з початку 1990-х років було те, що вони у більшості своїй носили науково-теоретичний характер, не підкріплювалися реально впровадженими в господарську практику схемами районування, що застосовувались би для потреб територіального та державного управління.

Хоча варто відзначити, що в середині 90-х років достатньо популярною тематикою наукових досліджень у царині розроблюваної тоді регіональної політики було саме економічне районування. Серед робіт того періоду необхідно відмітити, перш за все, дослідження творчого колективу під керівництвом відомого економіста і географа В.А. Поповкіна, зокрема, запропонований у 1994 році «Аванпроект економічного районування України». Цей проект, відносно вдалий для свого часу, хоча й не позбавлений недоліків, став підставою для багатьох наступних розробок, висвітлених у навчальних посібниках та підручниках з розміщення продуктивних сил, регіональної економіки, економічної і соціальної географії тощо. Серед інших розробок 90-х років слід зазначити праці таких дослідників, як Ф.Д. Заставного (1994 р.), М.Д. Пістуна (1994, 1996 рр.), О.І. Шаблія (1995 р.), М.М. Паламарчука і О.М. Паламарчука (1998 р.), І.О. Горленко і П.Л. Тарангул (1999 р.) та інших.

Сучасна мережа економічних районів України. Окремо слід згадати про розроблену колективом Ради по вивченню продуктивних сил України НАН України та Кабінетом Міністрів України у 1994—1997 роках для Концепції державної регіональної економічної політики схему економічного районування, яка отримала висвітлення в цьому документі. Розробки з економічного районування, проведені у 90-ті роки за участю провідних вчених Ради по вивченню продуктивних сил України під керівництвом члена-кореспондента НАН України С.І.Дорогунцова, завершилися у 1998 році внесенням у проект Закону України «Про Концепцію державної регіональної економічної політики» запропонованої в такому складі мережі економічних районів України:

• Донецький (Донецька, Луганська області);

• Придніпровський (Дніпропетровська, Запорізька, Кіровоградська області);

• Східний ( Полтавська, Сумська, Харківська області);

• Центральний (Київська, Черкаська області, м. Київ);

• Поліський (Волинська, Житомирська, Рівненська, Чернігівська області);

• Подільський (Вінницька, Тернопільська, Хмельницька області);

• Причорноморський (АР Крим, Миколаївська, Одеська, Херсонська області, м. Севастополь);

• Карпатський ( Закарпатська, Львівська, Івано-Франківська, Чернівецька області).

Після цього запропонована нова мережа економічних районів, яка в цілому відповідає основним науковим критеріям економічного районування, фактично не змінювалась. Вказана мережа економічних районів інтегрального економічного районування використовується серед інших схем у більшості економічних наукових та навчальних закладах України, у тому числі під час вивчення дисципліни «Регіональна економіка». За останні 5 років достеменно нових фундаментальних науково-практичних розробок у цій галузі не проводилось, питання районування в основному традиційно висвітлювались в навчально-методичних виданнях, підготовлених для викладання відповідних навчальних курсів у вишах. Однак, жодна зі схем економічного районування України не є загальноприйнятою, хоча потреба в науковому обґрунтуванні економічного районування країни за цей період зросла. Нині найбільш актуальним завданням є розробка теоретико-методологічних засад для нової Генеральної схеми економічного районування України, яка має бути покладена в основу вдосконалення системи адміністративно-територіального поділу країни.