2.2. Основні теорії та школи управління суспільством і країною другої половини хх століття

Хоча владні прерогативи і повноваження визначаються правовими нормами та законодавчими актами, здійснюються вони все ж людьми. Від їх волі, налаштованості, знань, досвіду багато в чому залежить те, як здійснюються ролі і функції, вбудовані як в державно-політичну систему в цілому, так і в систему державного управління.

Найбільш вдалі розробки та концепції цієї школи представлені в роботах М. Фоллета, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфі та ін. Всіх їх об'єднувало визнання того, що важливим фактором оптимізації системи державного управління, підвищення продуктивності праці працівників та їх задоволеності своєю працею є поліпшення психологічного клімату в колективі та посилення мотивації до максимізації трудових зусиль. При цьому Мейо, наприклад, розглядав працівників не як ізольованих, егоїстично мотивованих індивідів, а як групу зі своїми нормами, цінностями, механізмами функціонування та специфічними зв'язками з навколишнім середовищем. Іншими словами, за всіх можливих застереженнях перевагою розробок представників даної школи є те, що вони розглядали людський фактор в якості одного з основних елементів ефективності організації, в тому числі і системи державного управління.

Початок третього етапу розвитку теорії державного управління сягає 50-х років. Він характеризується затвердженням у соціальних і гуманітарних науках, у тому числі і в дослідженні теорії державного управління, біхевіориського, системного та структурно-функціонального аналізу. В цей період провідні позиції зайняли американська, англійська, французька і німецька національні школи.

Найбільший внесок у розробку даної проблематики в контексті названих підходів внесли американські соціологи і політологи Т. Парсонс, П. Лазарсфельд, В. Томпсон, Д. Істон, Г. Алмонд та ін. Вивчаючи механізми державного управління в межах суспільства в цілому, розглянутого в якості системи, вони концентрували головну увагу на факторах, що сприяють або перешкоджають інтеграції та стабільності існуючої системи державного управління.

На думку прихильників структурно-функціонального та системного підходів, у суспільстві в однаковому ступені діють принципи універсалізму та партикуляризму, приватного й загального, конфлікту і консенсусу і т.д. Якщо, наприклад, конфлікти відбуваються з приводу розподілу ресурсів, якими володіє дане суспільство, таких, як матеріальні блага, гроші, влада і т.д., то консенсус підтримується волею до збереження єдності і загальними інтересами більшості членів суспільства.

Сутність структурно-функціонального підходу полягає у виділенні структурних та функціональних елементів соціальної взаємодії, що підлягають дослідженню, їх статусу і ролі в системі державного управління. Наприклад, для визначення реального вкладу окремо взятого представника статевовікової групи або професії у вирішенні тих чи інших проблем у системі державного управління важливе значення набуває виявлення того, як він впливає на здійснення управлінських функцій.

Що стосується прихильників системного підходу, то, розглядаючи державно-адміністративне управління як цілісну і єдину систему, вони бачать головну задачу в тому, щоб виявити весь комплекс взаємозв'язків і взаємозалежностей елементів, а також всієї державно-адміністративної системи з зовнішнім середовищем, тобто з суспільством у цілому. Це, на їхню думку, дозволить розглядати взаємозв'язки в системі державного управління та між системою і суспільством як єдине ціле.

Системний підхід ґрунтується даними щодо політичної поведінки широких верств населення. Ці дослідники широко використовують дані культурології, політичної антропології, соціології, соціальної психології і т.д. У цьому плані їх дослідження носять міждисциплінарний характер. Головний постулат представників цієї школи полягає в тому, що правильне застосування науки про поведінку людей дасть можливість істотно підвищити ефективність праці як окремо взятого державного службовця, так і системи державного управління в цілому.

У низці цих учених не можна не згадати автора відомого психологічного підходу до проблем державного управління та політики в цілому Г. Лассвелла, який був переконаний у тому, що наука може надати неоціненну допомогу у вирішенні виникаючих перед суспільством проблем. Після Мерріама у центр процесу прийняття рішень він поставив дослідника і приділяв основну увагу окремій особистості. Саме він у 40-і роки пустив в оборот вираз «управлінські науки». З появою в 1951 р. його книги «Управлінські науки», написаної у співавторстві з Д. Лернером, цей вислів став невід'ємним елементом політичної науки. Основні положення концепції Лассвелла викладені в його книзі «Введення до управлінських наук», виданої в 1971 р. Він обґрунтовував думку про те, що всі суперечливі питання в суспільстві повинні вирішуватися демократичним шляхом - у ході обговорення переважно добре інформованими людьми, що мають право на прийняття рішень. На думку цих дослідників, найбільшу користь управлінські науки можуть принести під час вирішення проблем середнього рівня, таких, як прогнозування наслідків конкретних парламентських проектів або оцінка економічного впливу певних пропозицій щодо оподаткування.

Як показує досвід використання системного, психологічного та структурно-функціонального підходів, вони не завжди дають досліднику вірний ключ до пошуку тих елементів, які дозволили б керівникам та менеджерам визначити, які саме елементи, в сукупності становлять вхід, можуть забезпечити оптимальний вихід і тим самим пошук оптимального рішення стоїть перед дослідником і політиком проблеми.

Тут необхідно відзначити ще одну особливість американської школи. Відповідно до основоположних настанов позитивізму його представники остерігалися великих теоретичних побудов і вважали за краще робити наголос на емпіричних фактах. Важливо, що вже на початкових етапах розвитку багато його представники були одночасно і теоретиками, і практиками. Так, професор Л. Уайт, який справедливо вважається одним із батьків-засновників класичного напряму в американській школі «public administration», розробляючи теоретичні проблеми державного управління (наприклад, у книзі «Введення до науки державного управління», 1926 р.), одночасно займався практичною діяльністю - був членом Комісії у справах цивільної служби.

З цієї точки зору характерна позиція Дж. Ганнелла, який сам багато зробив для вивчення теоретичних аспектів політичного розвитку сучасного світу. «Наївно або претензійно розраховувати, - писав він, - що перебудова політичного життя, державного управління може відбутися на основі проникнення до сутності екзистенціалізму, феноменології, лінгвістичного аналізу, герменевтики, критичної теорії та метаетики». Тільки на основі узагальнення практики політичного життя, політичного і державного управління, вважав він, може плідно розвиватися теоретична думка.

У 50-60-х роках в європейських країнах поступово набувають поширення біхевіоризм, структурно-функціональний та системний аналіз. При цьому для майже всіх європейських національних шкіл був характерний гуманітарний уклін у трактуванні сутності та характеру державного управління.