6.2. Роль місцевого самоврядування в контексті децентралізації влади

Оптимальна організація влади забезпечує ефективне керівництво державою на всіх її рівнях. Децентралізація влади на рівень територіальних громад та обраних ними інституцій, вимагає формування повноцінної системи місцевого самоврядування. Адже державна влада не буде ефективною, якщо не буде спиратися на демократично організовану систему самоврядування на місцях.

Децентралізація - процес розширення і зміцнення прав та повноважень адміністративно-територіальних одиниць або нижчих органів та організацій при одночасному звуження прав і повноважень відповідного центру.

Децентралізація - форма прийняття управлінських рішень, при якій влада передається на нижчі ієрархічні рівні, в тому числі органам місцевого самоврядування.

Основними ознаками децентралізації є:

• наближення публічної влади до об'єктів управління, населення;

• можливість участі громадськості у прийнятті рішень владними структурами та здійсненні контролю за їх реалізацією;

• забезпеченість діяльності місцевих органів влади переважно власними ресурсами;

• гарантована самостійність рішень і дій місцевих владних структур.

Тобто децентралізація, навпаки, підкреслює відкритість системи управління для рішень "знизу". Багато локальні рішення можуть прийматися на середніх і нижчих рівнях організаційної ієрархії без шкоди для інтересів системи, яка функціонує як єдине ціле. Система управління, в якій гармонійно враховані принципи централізації і децентралізації (досягнута оптимальна пропорція між ними), є, по суті, відкрито-замкненою.

Виділяють два види децентралізації:

1. адміністративну (бюрократичну). Означає розширення компетенції місцевих адміністративних органів влади, що діють в рамках даної компетенції самостійно і незалежно (до певної міри) від центральної влади, хоча і призначаються центральним урядом. Однак, цей тип вказує не на децентралізацію, а на деконцентрацію влади. Деконцентрація влади - передача функцій місцевим представникам центральної влади.

2. демократичну. Демократична децентралізація передбачає створення розгалуженої системи місцевого самоврядування, за якою питання місцевого значення вирішуються не представниками центрального уряду, а представниками територіальної громади.

Система місцевого самоврядування є важливою складовою частиною територіальної організації влади будь-якої демократичної за своїм розвитком країни. Сама ж система місцевого самоврядування як така в Україні де-факто, ще не склалася, оскільки механізм місцевої влади ще не працює у самоврядному режимі, остаточно не сформована територіальна організація влади, не створено фінансово-економічного підґрунтя. Проте елементи цієї системи присутні і продовжують розвиватися в умовах:

• наявних політичних традицій та історичного досвіду;

• фінансово-економічної кризи;

• особливостей політико-правового розвитку держави, нестабільного конституційного та законодавчого регулювання;

• подолання психологічних стереотипів патерналістського мислення.

У новітній історії України вчені виділяють кілька етапів зміни системи організації влади, а саме:

1. перебудова або руйнування партійно-олігархічного керівництва;

2. законодавче наближення до сучасних форм організації влади, деклароване проголошення суверенітету, запровадження принципів політичної демократії;

3. держава, розвиток державного механізму в умовах проголошення і утвердження незалежності України;

4. дезорганізація влади й управління, як наслідок політичного протистояння, політичної та економічної кризи в суспільстві.

В Україні є три основних ланки адміністративного поділу на територіальному рівні:

1) область;

2) район (сільський);

3) район (міський).

До цього додаються 5 ланок на муніципальному рівні, серед яких одна - сільрада, тяжіє до територіального рівня, селище - інша ланка - до муніципального. Решта ланки - міські: міста районного, обласного і державного значення. Окреме місце займає адміністративно-територіальна одиниця в складі України - Автономна Республіка Крим.

До елементів системи місцевого самоврядування, які формують систему, відповідно до ст. 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", відносяться:

1) територіальна громада;

2) сільська, селищна, міська рада;

3) сільський, селищний, міський голова;

4) виконавчі органи сільської, селищної, міської рад;

5) районні (в місті) ради, які створюються у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади або міської ради;

6) районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

7) органи самоорганізації населення.

Територіальна громада - це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, які є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Під цим визначенням законодавець розуміє:

• по-перше, жителів, об'єднаних постійним місцем проживання;

• по-друге, територіальну основу місцевого самоврядування - село, селище і місто.

Іншими словами, до територіальної громади можуть належати не тільки громадяни України, а й іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають в межах села, селища, міста і користуються, згідно ст. 26 Конституції України, такими ж правами і свободами, а також виконують такі самі обов'язки, як і громадяни України, за винятком, встановленим чинним законодавством.

У пункті 1 ст. 6 Конституції чітко закріплено принципове положення про статус територіальної громади. Зокрема, зазначається, що територіальна громада села, селища, міста є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень.

Територіальна громада наділена конкретною правосуб'єктністю, а саме:

• правом формування відповідних органів;

• правом проведення місцевих референдумів;

• правом управління місцевими бюджетами і комунальною власністю і т.д.

Пункти ст. 6 Конституції регулюють питання про об'єднання-роз'єднання територіальних громад. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. Добровільне об'єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Вихід із складу сільської громади здійснюється також за рішенням референдуму відповідної територіальної громади.

Представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і, згідно закону, наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

З урахуванням особливостей адміністративно-територіального устрою нашої держави система представницьких органів місцевого самоврядування складається з двох рівнів:

• сільські, селищні, міські ради (далі - місцеві ради);

• районні та обласні ради.

Наявність таких двох рівнів аж ніяк не дає підстав підпорядковувати органи першого рівня - другому. Відповідно до положень ст. 10 закону можна зробити висновок про те, що саме місцеві ради - єдині представницькі органи територіальних громад. Саме цим радам належить провідна роль і, крім цього, - це ті інституції, які безпосередньо працюють з людьми і являють найближчий до громадян рівень управління. Отже, місцеві ради як представницькі органи:

• це - виборні органи, що складаються з депутатів, обраних безпосередньо територіально громадою;

• акумулюють інтереси територіальних громад і володіють правом представляти їх;

• мають виключне право приймати рішення від імені територіальної громади.

Обласні та районні ради не виступають представницькими органами обласних та районних громад, оскільки Конституція України не визнає таких громад і не розглядає населення області, району, як суб'єкт місцевого самоврядування.

Обласні та районні ради - це органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією та чинними законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Відповідно до п.2 ст. 5 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" в містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватися районні в місті ради, які, в свою чергу, формують виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Органи самоорганізації населення - це також представницькі органи і є природним доповненням та елементом системи місцевого самоврядування.

Органи самоорганізації - представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення завдань, передбачених Законом "Про органи самоорганізації населення".

Органами самоорганізації населення є:

• будинкові, вуличні, квартальні комітети;

• комітети мікрорайонів;

• комітети районів у містах;

• сільські, селищні комітети.

Одним з прикладів створення таких органів самоорганізації є кондомініуми.

Виконавчі органи місцевого самоврядування - органи, які, згідно Конституції України та Закону Україні "Про місцеве самоврядування в Україні", створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування, реалізації рішень, прийнятих територіальними громадами та відповідними радами в межах, визначених законами.

До виконавчих органів належать виконавчий комітет ради, а також відділи, управління та інші виконавчі органи, які можуть створюватися сільською, селищною, міською, районною в місті радою в межах затверджених їм структури і штатів, з метою здійснення повноважень, що відносяться до компетенції рад (ст . 54).

Ще одним елементом системи місцевого самоврядування є сільський, селищний, міський голова, який відповідно до ст.12 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" є головною посадовою особою територіальної громади відповідного села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Посадова особа органів місцевого самоврядування - особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Отже, це:

1. не всі працівники органів місцевого самоврядування, а лише керівники місцевого самоврядування (або посадові особи територіальної громади: сільські, селищні, міські голови);

2. керівники органів місцевого самоврядування (голови районних, районних у містах, обласних рад, керівники відділів, управлінь, інших виконавчих органів місцевого самоврядування, відповідних підрозділів цих органів);

3. відповідальні працівники органів місцевого самоврядування, які займають посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов'язків [12].

Компетенція місцевого самоврядування - це встановлена ​​нормами конституцій, законів, підзаконних актів сукупність прав, обов'язків і предметів ведення громадян муніципального утворення, органів місцевого самоврядування, посадових осіб місцевого самоврядування для здійснення функцій і завдань місцевого самоврядування.

На рівні особистості держслужбовця професійно-управлінська культура вміщує в себе сукупність професійних якостей, властивостей, переконань, знань і навичок.

Складові управлінської культури: управлінські знання, розуміння, вміння; практична управлінська поведінка, ставлення до управлінських інститутів.

Структура:

1.Управлінська компетентність - синтез знань (теоретичної підготовки) та практичного досвіду в галузі управління взагалі і публічного адміністрування зокрема.

2.Інформованість про всі проблеми, явища, процеси, перетворення, що відбуваються в сфері управління, особливо публічного.

Професійно-управлінська культура, тобто рівень компетентності та інформованості, передбачає також розвиток зацікавленості громадян участі в діяльності держорганів місцевого самоврядування або в безпосередньому веденні управлінських справ.

Професійна компетентність - міра професіоналізму держслужбовця, визначає ділову надійність, здатність успішно й безпомилково здійснювати конкретну діяльність як в звичайних умовах, так і екстремальних ситуаціях. Важливою особливістю професійної культури є організованість професійного середовища. Цією обставиною зумовлена ​​закономірність, регулююча потрібність професійної культури для тих чи інших професій. Її основна вимога: чим менше організована професійна діяльність, тим більше необхідний професійно компетентний спеціаліст. Професійна культура в особливій мірі притаманна персоналу держслужби, оскільки його діяльність відрізняють найвища складність, соціальна і професійна значущість. Суспільство не може освоїти можливості, які відкриваються у зв'язку з економічними і політичними перетвореннями, якщо воно не буде залучати до управлінських процесів як можна більше людей і не зацікавить їх в активному застосуванні своїх управлінських знань, обдарувань і прагнень.

Є два взаємопов'язаних прояви управлінської культури громадян:

1. Активний прояв виражається в безпосередній, постійній і зацікавленій участі в діяльності органів держвлади та місцевого самоврядування

2. Пасивний прояв характеризує ставлення громадянина до вимог, норм, завдань, доручень, що походить від суб'єктів управління, тобто в позитивному сприйнятті керуючих впливів.