2.3. Соціально-інженерний і гуманітарний підходи в публіному адмніструванні

Можна сказати, що в основі провідних напрямків сучасної теорії державного управління лежать два методологічних підходи - соціально-інженерний і гуманітарний. У рамках першого підходу, що з певними модифікаціями продовжує традиції наукового менеджменту, існує безліч течій, які відрізняються одна від одної. Але за всіх відмінностей у деталях та конкретних питаннях їх об'єднує загальна орієнтація на пошук оптимальних моделей державного управління та раціоналістичне вирішення проблем, які виникають перед суспільством, через вдосконалення, модернізацію вже існуючих механізмів їх вирішення.

Одним із провідних представників соціально-інженерного підходу вважається американський дослідник Дж. Кейден. Для нього характерний підхід, який органічно поєднує облік як суто управлінських, так і культурно-історичних факторів і установок, оскільки адміністративна субкультура - продукт не лише економічних, а й етичних та інших соціокультурних факторів. У її сферу входять не тільки питання чисто організаційних змін, а й чинники, що визначають політичний, економічний і соціальний розвиток. На його думку, якість управління вимірюється як кількісними, так і якісними характеристиками, які визначаються вимогами адміністративної системи, її ресурсами, ступенем задоволеності клієнтури досягнутими результатами і кількістю витрат і дисфункцій, породжених її діяльністю.

Як вважав Дж. Кейден, нерідко погане управління зводило нанівець прогрес, досягнутий у сфері політики, технології, соціальних ідей та культури. Підвищення рівня та якості управління передбачає усунення перешкод для діяльності адміністративного апарату з боку середовища, структурні зміни в традиційних або нових інститутах, в індивідуальних або групових установках.

На противагу соціально-інженерному підходу в останні десятиріччя спостерігається тенденція до переходу багатьох дослідників на антибюрократичні, антитехнократичні позиції. Говорять навіть про «психологічну революцію» в трактуванні найважливіших економічних, соціальних і політичних процесів з переважною увагою до людини. Це гуманітарний підхід, витоки якого сягають теорії людських відносин, особливо до робіт Е. Мейо 20-30-х років.

Його прихильники дотримуються тієї думки, що в сучасному мінливому світі бюрократизація владних структур, багаторазово підсилює негнучкість та інертність механізмів прийняття і реалізації політичних рішень, має наслідком зниження ефективності та дієздатності цих структур. Вони виявляються нездатними достатньо оперативно реагувати на нові проблеми і потреби та приймати відповідні ним рішення.

На їхню думку, бюрократична організація з її знеособленістю і схильністю до самовідтворення і подальшого посилення підсилює відчуженість простої людини від влади, тим самим ще більше ускладнюючи розуміння і вирішення актуальних проблем, що стоять перед суспільством. Прихильники гуманітарного підходу одностайні в критиці існуючих форм і методів державного управління. В якості негативного фактору вони відзначають схильність сучасних бюрократичних організацій до гігантизму, їх захопленість боротьбою за сфери впливу, необхідність децентралізації системи державного управління. за такого стану речей, згідно їх точки зору, особливу значимість набуває надання самостійного значення людським факторам в управлінні, його гуманізації.

Позиції цього напряму особливо чітко викладені в матеріалах збірки американських вчених «Державне управління в епоху бурхливих змін». Що стосується колективів працівників, зайнятих у державно-адміністративній системі, цю проблематику розробив Г. Саймон. У роботі «Адміністративне поведінка», яка витримала декілька видань, він ставив за мету обґрунтувати тезу про тісну залежність ефективності державно-адміністративної системи від поведінки як окремих осіб, так і колективу кожного підрозділу в цілому. На його думку, головний інтерес для адміністративної теорії являє межа між раціональними та ірраціональними аспектами поведінки людей.

Однак слід зазначити, що автори збірника аж ніяк не за те, щоб «пустити під прес» всі відпрацьовані протягом тривалого часу організаційні механізми, оскільки вони можуть при їх відповідної модифікації ще послужити людству. Наприклад, Д. Уальд вважає, що адаптаційні можливості бюрократичної організації поки не цілком вичерпані, а сама сучасна бюрократія - сила, що діє на користь не тільки стабільності, але і змін. Вчені наполягають на необхідності радикальних змін в існуючих організаційних структурах (наприклад, на заміну постійних організацій тимчасовими, на ослабленні формальних ієрархічних факторів у відносинах між фахівцями і посиленні професійно-етичних основ цих взаємин).

Позиції цього напряму особливо великою популярністю користуються в Європі. Надаючи вирішальне значення людському фактору, європейські автори розробляють широкий спектр проблем і аспектів реформування державного управління. Так, англійські дослідники Дж. Гарретт і Р. Шелдон для вдосконалення британського державного апарату пропонували поряд з децентралізацією всіляко розширювати гласність і відкритість прийняття політичних рішень, в законодавчому порядку встановити принципи інформування громадськості про дії всіх владних органів, а також передбачити конкретні санкції за порушення цих принципів. Важливе значення вони надавали розширенню контактів між державними службовцями і «тіньовими» міністерствами, підбору службовців тільки за кваліфікаційним критеріям і т.д.

Певний інтерес з даної точки зору представляють рекомендації італійського дослідника Р.Мафіолетті, який намагався обґрунтувати тезу про необхідність делегування якомога більшого кола повноважень центральних адміністративних органів неурядовим і приватним господарським організаціям. Важливо також делегувати регіональній владі всі функції з реалізації соціальних програм, що виробляються на національному рівні. Він стверджував, що це призведе до формування структур «четвертої влади», яка доповнить законодавчу, виконавчу і судову влади. На думку Мафіолетті, важливе значення має спрощення адміністративних процедур, подолання конфліктів між різними органами, рівнями і гілками влади за розширення своїх повноважень. Це, в свою чергу, припускає обмеження можливостей для втручання держави в місцеві справи.

У зв'язку з цим не можна не згадати спроби європейських дослідників аналізувати цю проблематику під філософсько-світоглядним кутом зору. Так, відомий англійський філософ і політолог М. Оукшотт, який очолював колись відділення політичної науки Лондонської школи економіки і політичної науки, розробив так звані цільову та цивільну концепції державного управління, що розглядаються в якості ідеальних типів.

Характерні в цьому відношенні позиції німецьких авторів, наприклад X. Куна, Е. Форстхоффа, Е. Хипеля та ін. Вони схильні розглядати систему державного управління як «трансцендентального розуму» і «вічних» цінностей. Обґрунтовуючи цей підхід, X. Кун стверджував, що будь-яка теорія державного управління будується з урахуванням людської природи і повинна носити філософський характер. «Держава, - писав він, - живе людиною: людина засновує, формує, керує ним і одночасно живе в ньому, опановуючи його як свою долю».

Важливий внесок у розробку такого трактування зробив відомий філософ і політолог А.Гелен. Він, зокрема, стверджував, що система державного управління є «фундаментальним антропологічним інститутом». Вважаючи, що структури та інститути державного управління постають як ідеологічно та соціально нейтральні, і використовуються політичними силами як «керівний штаб нової системи для примусу своїх супротивників», Гелен вважав, що прагнення до стабільності внутрішнього і зовнішнього світу, що лежить в основі людського буття, є основою будь-якої системи державного управління.

Як стверджував Гелен, «адміністративно-державні установи, суспільства, закони, а також існуючі форми їх взаємодії, наявні в якості соціально-політичних структур, є зовнішніми опорами людини». Вони «звільняють людину від болісного пошуку гідної поведінки, оскільки постають перед ним уже сформованими і заздалегідь визначеними».