11.2. Теорія бюрократії м. Вебера

Найбільш відчутний внесок у розробку теорії бюрократії вніс М. Вебер. Він одним з перших розробив загальну теорію організації, що застосовується до всіх сторін життя сучасного суспільства, заклав основи сучасної теорії бюрократії, наукової інтерпретації місця і соціально-політичної ролі апарату управління в суспільстві. Саме поняття бюрократії як типового сучасного інституту отримало найбільш послідовне втілення у веберівській концепції раціоналізації. Бюрократія розглядалася ним як невід'ємна приналежність сучасного суспільства. Він виділяв і високо цінував якості бюрократа ідеального типу як професійного, неупередженого виконавця-управлінця та раціональну бюрократію як органічну складову оптимального розподілу праці і найбільш ефективного способу управління.

Причому Вебер вважав, що всі організації є бюрократичними. Для нього бюрократія означала не форму правління, а систему управління, здійснюваного на постійній основі спеціально підготовленими для цього професіоналами.

Він вказував, що цей тип управління, спочатку виник в таких бюрократичних державах, як Пруссія, поступово ставав переважаючим не тільки в політичних системах, але і в більш-менш великих організаціях - на промислових підприємствах, у профспілках, політичних партіях і т.д., в яких управління здійснювалося у великому масштабі.

Визначаючи бюрократію, Вебер прагнув виділити риси, загальні для всіх сучасних адміністративних систем:

• ієрархічний принцип організації, де кожний чиновник має чітко визначену сферу повноважень в ієрархічній структурі і підзвітний у своїх діях вищестоящому начальству;

• послідовність - посада є основним видом діяльності, що дає платню і перспективу регулярного підвищення по службі;

• безособовість - робота проводиться відповідно до правил, які виключають свавілля або фаворитизм, а про всі дії дається письмовий звіт;

• спеціальні знання - чиновники відбираються на основі здібностей, отримують необхідну підготовку і контролюють доступ до службової інформації;

• сталість, відповідно до якої робота виконується протягом повного робочого дня на постійній основі з гарантією домінантного місця і просування по службі. У сукупності всі ці риси утворюють критерії, яким повинна відповідати система управління, щоб її можна було назвати «бюрократичною».

Не всі, хто працює в системі управління, є бюрократами. В якості управлінців бюрократи відрізняються від керівників нагорі і від безпосередніх виконавців. Вебер проводив чітке розмежування між управлінським персоналом і тим органом, який його використовує. Цим органом може бути держава, профспілка, політичні партії і т.д. Керівний орган в свою чергу використовує управлінський персонал, щоб проводити в життя свої рішення. Тому важливо проводити розходження між бюрократією і керівним органом, який її використовує. Члени керівного органу, як правило, обираються і можуть працювати не на постійній основі. Їх роль і функція полягає в розробці найбільш спільної програми дій і правил організації, а також у вирішенні питань фінансування. Бюрократи ж завжди призначаються вищою інстанцією, перед якою вони і відповідають за виконання прийнятих ними рішень, здійснення політики і використання фінансових коштів.

На думку Вебера, бюрократ здійснює свої функції в канцелярії. Секретарі і друкарки зайняті канцелярською роботою, яка має важливе значення для діяльності бюрократичної організації. Оскільки вони не здійснюють владу, їх називають канцелярськими службовцями, а не чиновниками. У той же час частина службовців урядових органів на нижчих щаблях владної ієрархії має владу над своїми підлеглими. Оскільки бюрократи з визначення підпорядковані вищій владі та самостійно здійснюють владу, то бюрократичними можна назвати ті організації, які діють відповідно до принципів веберівської моделі, прийнятої багатьма соціологами і політологами, що вивчають організації. Як писав Вебер, «чисто бюрократичний тип управлінської організації здатний з чисто технічної точки зору досягти найвищого ступеня ефективності ... і перевершує будь-яку іншу форму своєю точністю, стабільністю, дисципліною та надійністю». Веберівська модель бюрократії заснована на тезі, згідно з якою ефективність державного управління може бути забезпечена завдяки раціональному розподілу праці та чіткому визначенню сфер компетенції чиновників і бюрократів.

У переліку найважливіших цінностей бюрократії М. Вебер зазначав професійну компетентність і поінформованість, високе почуття службового обов'язку, відданість закону, політичну неупередженість, готовність до захисту національних інтересів. Причому, кажучи про переваги бюрократії, Вебер порівнював її з формами управління, що існували в минулому, - з управлінням неоплачуваних посадових осіб чи колегіальних органів, аристократії або сімейних кланів. Контраст з традиційними формами управління служив йому засобом не тільки порівняння, але і виділення тих рис бюрократії, які в іншому випадку вважалися б самі собою зрозумілими. Слід при цьому зазначити той факт, що появу і розвиток бюрократії Вебер пов'язував з розвитком держави і капіталістичної економіки, адміністративні потреби яких не могли задовольнятися традиційними засобами. Цей процес був тісно пов'язаний з іншим типово сучасним процесом - розповсюдженням демократизації в сенсі зрівнювання традиційних статусних відмінностей між різними верствами населення.

На відміну від Вебера ряд авторів розглядає організації як комунікативні системи, в яких для прийняття рішень необхідні ефективна передача та обробка інформації. На їхню думку, веберівська концепція управління робить основний акцент на здійсненні політики, не приділяючи при цьому належної уваги її розробці та оцінці, для чого потрібна наявність в організації ефективних механізмів збору та обробки інформації. Вважається, що сувора ієрархія не здатна стимулювати ініціативу і відповідальність чиновника. До того ж верхні ешелони владної ієрархії можуть створити власні окремі структури для контролю за здійсненням рішень, що неминуче веде до подальшого розширення апарату управління. Але треба мати на увазі й те, що якщо влада вищих посадових осіб дає їм можливість висувати ті чи інші власні ініціативи або пропозиції, то їхні підлеглі можуть використовувати свої повноваження для видозміни цих ініціатив або перешкодити реалізації розпоряджень вищих посадових осіб.

На думку Г.Х. Попова, державна бюрократія сучасного суспільства є головною конструкцією соціальної організації, хоча в демократичній державі її влада суттєво обмежена економічно, оскільки державний сектор займає відносно невеликий сектор економіки; політично - в силу переваги демократичних принципів політичної організації і структурно, оскільки бюрократія існує не тільки в державній, а й у всіх інших сферах життєдіяльності суспільства - приватному бізнесі, неурядових структурах і т.д. Бюрократія, стверджував Попов, власне перетворилася на універсальну форму організації життєдіяльності та управління справами суспільства. Ця закономірність визначається всезростаючої значимістю людського фактора в умовах інтелектуалізації системи управління та глобалізації соціально-економічних, духовних і політичних процесів.

Схильність бюрократії до розширення при обмеженості фінансових ресурсів призвела до появи теорії бюрократичних інтересів, заснованої на визнанні існування конкуренції між різними департаментами та органами державної влади за фінансові кошти. Причому, така конкуренція проявляється у всій політичній сфері. Вона неминуче виникає при прийнятті рішень про реалізацію тих чи інших заходів, що мають для суспільства важливе значення, таких, наприклад, як будівництво автомобільних і залізних доріг, підвищення ефективності вугільної промисловості, збільшення виробництва енергії на атомних електростанціях і т.д. Очевидно, що будь-яке політичне рішення так чи інакше позначається на інтересах різних урядових служб, які виступають за чи проти даного рішення, а результат справи буде залежати від здібностей кожної з цих служб ефективно відстоювати свої інтереси. Цей підхід у літературі отримав назву бюрократичної політики.

Для правильного розуміння бюрократичної політики необхідно дослідити структури, які систематично протиставляють один одному інтереси різних груп і визначають їх відносну політичну вагу. При цьому необхідно мати на увазі, що форми і способи поділу функцій між урядовими бюрократами і агентствами мають неабиякий вплив на баланс політичних сил. За такого положення здійснення політичного курсу, спрямованого на подолання меж між різними департаментами, виявляється вельми важкою справою. Все сказане свідчить про те, що для правильного розуміння політики в термінах конкуруючих бюрократичних інтересів необхідний аналіз структур, на яких ґрунтуються ці інтереси. У той же час аналіз бюрократії як засобу здійснення політики повинен бути доповнений дослідженням її впливу на зміст політики самої адміністративної системи - її структури, інтересів і цінностей.

Важливими атрибутами бюрократії, що узаконює її владу і вплив, є:

1. спеціальні професійні знання, досвід у відповідних галузях державного управління, отримані в процесі навчання і роботи;

2. засекречування інформації, захист «службової таємниці»;

3. прагнення до монополізації механізму і процесів прийняття важливих політичних, соціальних та економічних рішень.

За всіх негативних ознак, що приписуються бюрократії, вона дійсно стала невід'ємною частиною сучасних організацій, в тому числі і держави. Безпрецедентного розширення ролі державної бюрократії сприяв в значному ступені динамізм сучасної політики. Залежність держави від бюрократії збільшується у міру його розростання. Більш того, можна сказати, що держава, бюрократія і демократія розвивалися в тісному взаємозв'язку і залежності одна від одної. Саме за допомогою бюрократичного апарату система державного апарату прийняла нинішні форми. Саме бюрократія, оплачувана державою, створила умови для формування таких сутнісних характеристик сучасної держави, як безособовість і абстрактність, незалежність від окремих осіб, груп, партій і т.д.

Що стосується сучасного апарату державного управління, то його неможливо уявити без чітких, раціональних норм і правил, без суворої професіоналізації політики, що асоціюється з бюрократією. Сучасна бюрократія служить не якій-небудь особистості, групі, партії, а державі і відповідно суспільству в цілому. Особливість бюрократії полягає і в сталості його статусу у владній структурі. На відміну від вищих посадових осіб політичного характеру, які знаходяться в прямій залежності від результатів виборчої боротьби і розстановки сил у законодавчих зборах, державний апарат не залежить від цих коливань і перестановок на вершині державної влади. Будучи інструментом здійснення безпосередніх управлінських функцій, чиновники і службовці державного апарату продовжують виконувати покладені на них завдання незалежно від урядових криз, розпуску парламенту, дострокових виборів і т.д. Як правильно зазначив К.С. Гаджієв, «на відміну від глав урядів, міністрів та адміністраторів вищої ланки, які, як правило, приходять і відходять, основна маса чиновництва являє собою стабільний контингент осіб, що становлять кістяк системи державного адміністративного управління. Тому не дивно, що чиновництво стало могутньою і впливовою силою, часом незалежною від уряду і виборних органів влади, що підлягають періодичній зміні».

Бюрократія може як прискорити, так і застопорити прийняття рішень практично з будь-якого питання. Причому різні державні та політичні інститути не завжди і не в усьому діють узгоджено. Механізми прийняття рішень на всіх рівнях державної влади знаходяться в постійному русі, постійно зіштовхуються, конкурують і конфліктують один з одним. Рішення, пропоновані ними, часто не стикуються і, більше того, суперечать один одному. Це пояснюється насамперед тим, що різні відомства, відділи, міністерства будуються за принципом більш-менш вузької спеціалізації, відповідно пропоновані ними програми та рішення відображають інтереси як їх укладачів, так і тих сфер суспільного життя, якими вони покликані керувати.

Треба відзначити, що державні установи та посадові особи, в прерогативу яких входить прийняття рішень, відрізняються плюралізмом думок, позицій, симпатій, антипатій і т.д. Тому вони доступні впливу різноманітних економічних, соціальних, етно-національних та інших груп, кожна з яких прагне реалізовувати свої інтереси.

Державна бюрократія є природним союзником бюрократії приватних корпорацій. Не випадковим є той факт, що часто має місце їх органічне зрощення, або симбіоз. Про це свідчить практичне зрощення в США створених після Другої світової війни державних організацій, що мають величезний бюрократичний апарат, таких як Міністерство оборони, Комісія з атомної енергії, Національне агентство з дослідження космічного простору (НАСА), з корпоративною системою. В результаті політика уряду країни у найважливіших сферах суспільного життя не може бути розроблена і здійснена без врахування інтересів корпорацій. «Там, де державні та приватні організації діють в дусі взаємної допомоги, - писав у цьому зв'язку Дж. К. Гелбрейт, - їх влада посилюється за рахунок поділу праці, що робить можливим дію лобістів, використання політичних фондів, заохочення політичних дій профспілок і місцевої влади, використання секретної інформації в тій організації, приватної або державної, яка краще підготовлена ​​для виконання якоїсь конкретної задачі».

Роль і вплив бюрократії в системі управління посилюються завдяки тому, що чиновник, який займає ту чи іншу посаду в адміністративному апараті, є фахівцем або експертом за профілем роботи, в той час як політик, який завоював свій пост на виборах, часто не в повній мірі володіє ситуацією в тій сфері, для здійснення управління якої він обраний. До того ж він не володіє інформацією, необхідною для прийняття рішень з тих чи інших політичних і управлінських проблем. Має значення і той факт, що міркування ефективності управління в зростаючій мірі беруть верх над необхідністю неухильного дотримання демократичних принципів поділу влади, підпорядкування державного апарату громадянському суспільству, контролю громадськості над політикою уряду і т.д.

При цьому слід врахувати, що розширення впливу виконавчої влади на нові сфери суспільного життя викликало звуження меж між суто бюрократичними, виконавчими та політичними функціями. Відбувається політизація вищого чиновництва, що сприяє посиленню процесу злиття бюрократичної верхівки з вищим шаром управлінського апарату корпорацій. Все частіше має місце ситуація, коли державні службовці вищої ланки, які відслужили свій термін, переходять на ключові посади в приватних корпораціях, або вищі менеджери з бізнесу переходять на державні посади.

У результаті бюрократичний апарат стає незалежним від обраних народом політичних керівників. Як відзначали, наприклад, автори книги «Принципи американського правління» К. Прюїт і С. Верба, президент, маючи можливість призначати близько 6,5 тис. федеральних службовців, в той же час не може контролювати федеральну бюрократію. Такі підрозділи виконавчої влади, як незалежні регулюючі комісії та агентства, користуються значною автономією в процесі прийняття рішень. Члени різного роду комісій і агентств призначаються на строки, що не збігаються з термінами президентських повноважень, і можуть бути звільнені тільки за законними підставами, що збільшує їхню незалежність від обраних народом посадових осіб, в тому числі від президента і Конгресу. Це дає їм можливість орієнтуватися на керівництво найбільших корпорацій, що діють у сфері адміністративно-правового регулювання відповідних органів. Природно, що такий стан речей не може не позначитися на ефективності роботи державного апарату.

Один із недоліків існуючого підходу до проблеми ефективності управління за допомогою бюрократії полягає в тому, що основна увага приділяється питанню про те, як досягти найбільш ефективного здійснення політичних рішень, не враховуючи параметрів і характеристик самого апарату управління. Як уже зазначалося, між чиновниками, які виконують доручення і завдання, що формулюються політиками, і самими політиками можна провести більш-менш чіткі межі з точки зору принципів і методів їх призначення на відповідні посади. Але в розробці політики та її реалізації можна виявити цілий ряд відмінностей. Зокрема, чиновники (особливо високопоставлені) часто беруть участь у розробці політичних рішень або принаймні виступають в ролі радників з питань вироблення політики. Причому, маючи в порівнянні з відповідним міністром більш великими знаннями і багатим досвідом з конкретної проблеми, чиновник, пропонуючи рекомендації та поради, може відігравати вирішальну роль у виробленні та реалізації політичного курсу.

Цим багато в чому визначається поява теорій, що пояснюють політику інтересами бюрократії, зміцненням її положення та розширенням влади, привілеїв та матеріальної винагороди. Згідно з цими теоріями бюрократи будуть всіляко протидіяти радикальній політиці, що загрожує їх положенню. Найбільшу популярність з цієї точки зору являє теорія відомого швейцарського соціолога Р. Міхельса, який сформулював так званий залізний закон олігархії. Він, зокрема, стверджував, що будь-яка організація, раз виникнувши, виявляє тенденцію до постійного розширення. Причому на вершині влада поступово переходить в руки бюрократії або олігархії, число представників якої постійно зростає. Саме цією тенденцією Міхельс намагався пояснити втрату радикалізму і революційного духу західноєвропейської соціал-демократії напередодні Першої світової війни.

Основним недоліком у трактуванні сутності бюрократії є чисто інституціональний підхід, що заважає розкриттю сутності та витоків бюрократичної влади. Для цього необхідно розглядати її у більш широкому соціальному та історичному контексті і визначити її роль в більш-менш великих соціально-політичних процесах, де лежать основи її влади. В цьому плані більш переконливою є теорія М. Вебера, який розглядав бюрократію в контексті загальних теорій типів панування і ролі спеціальних знань в індустріальному суспільстві. Причому бюрократія займає центральне місце в процесі модернізації. Що стосується марксистського підходу, то тут роль і значення бюрократії оцінюються в рамках загальної теорії класового панування і класової боротьби, що значно знижує цінність його висновків і оцінок.

Підводячи підсумок вищевикладеного, зазначимо, що процес бюрократизації не був унікальним для будь-якої окремо взятої країни, а являв собою універсальну ознаку сучасного суспільства, пов'язану з розширенням адміністративних завдань у державі, і різного роду громадських організацій, у тому числі економічних підприємств. Розвиток і розширення бюрократичного управління ставали все більш незворотними і неминучими. При цьому не випадково, визнаючи позитивні сторони бюрократії і розглядаючи її як невід'ємний елемент сучасного суспільства, Вебер попереджав про її небезпеку для ліберальної демократії і індивідуальної свободи. «Як взагалі можливо, - писав він, - перед лицем цієї всеперемагаючої тенденції до бюрократизації зберегти будь-які залишки індивідуальної свободи?». Показовим є також міркування Вебера в іншій роботі: «Центральне питання полягає в тому, що ми можемо протиставити цій машині, щоб оберегти людську природу ... від повного панування бюрократичних ідеалів». Хоча ці міркування Вебера необхідно прийняти з усією серйозністю, проте не слід надавати їм занадто великого значення, оскільки рух до тотальної бюрократизації він розглядав лише як тенденцію, хоча і неминучу.

Тут не можна не торкнутися ще одного питання. Мова йде про розбіжності між позиціями в питанні про місце і роль бюрократії К. Ріцци і Дж. Бернгема. Вони, зокрема, намагалися обґрунтувати думку про те, що встановлення бюрократичного панування виступає результатом переваг планового господарства над ринковим, що проявилися у фашистських державах, в СРСР в роки перших п'ятирічок і в США в ході проведення політики Нового курсу Ф. Рузвельта. Тут позиція Вебера була набагато ближче точці зору Л. Мізеса або Ф. Хайєка, які різко критикували стан економіки в СРСР і категорично відкидали будь-яку думку про можливі переваги планової економіки.