6.3. Інститути безпосередньої демократії в місцевому самоврядуванні

Безпосередня демократія в системі місцевого самоврядування - це пряма участь громадян в обговоренні, виробленні і прийнятті рішень з питань місцевого значення, а також у контролі за проведенням цих рішень у життя.

На думку В.Ц. Кірова, самоврядування має інтерпретуватися в контексті свободи і демократії. Тенденція до самоврядування в сучасних суспільствах виражена в принципах народного суверенітету і правилах більшості, які є основоположними засадами демократичного прийняття рішень, демократичного правління. Значимість безпосередньої демократії для системи місцевого самоврядування визначається і тим, що «співтовариству, що складається з декількох сотень або декількох тисяч чоловік, організуватися на базі прямої участі набагато легше, ніж країні, в якій живуть кілька мільйонів жителів, або імперії, де їх сотні мільйонів» .

Зіставлення понять безпосередньої демократії та місцевого самоврядування дозволяє виявити загальні риси, що характеризують єдність природи таких суспільних явищ, як безпосередня демократія і самоврядування, і визначити їх відмінності.

Єдність безпосередньої демократії та самоврядування бачиться в тому, що обидва інститути - різновиди народовладдя, які передбачають участь громадян в обговоренні, прийнятті рішень з питань місцевого значення. У них спільна мета, яка полягає у поступовому переході до більш широкої і ефективної участі громадян у самоврядуванні.

Різниця безпосередньої демократії та місцевого самоврядування полягає в тому, що самоврядування - це насамперед властивість (якість) місцевого співтовариства вирішувати питання місцевого значення. Безпосередня демократія виступає частиною організаційного механізму, який забезпечує реалізацію цієї властивості, укладає в собі систему форм і способів прямої участі громадян в місцевому самоврядуванні. Іншими словами, місцеве самоврядування і безпосередня демократія співвідносяться як властивість і форми його реалізації. Місцеве самоврядування, представляючи собою органічне з'єднання представницької і безпосередньої демократії, ширше за формами, можливостям здійснення, ніж безпосередня демократія.

Безпосередню демократію можна представити у вигляді системи, що має три рівні:

1. базові цінності, що становлять зміст, суть безпосередньої демократії;

2. механізм реалізації і досягнення цінностей демократії;

3. конституційно-правові інститути та норми, через які згадані вище цінності отримують безпосереднє обгрунтування, закріплення і визначальне юридичне значення.

Зміст безпосередньої демократії становить сукупність моральних, політичних, правових цінностей. Автори, що дотримуються різних концепцій і визначають демократію як:

- форму держави,

- політичний режим,

- політичну ідеологію,

- політичний процес,

- політичний рух.

Разом з тим в якості основних цінностей демократії у всіх цих значеннях називають зазвичай владу більшості з повагою прав меншості, свободу і політичні права особи, рівність індивідів, повагу до прав людини з боку держави. Ці моральні та політичні цінності отримали правове закріплення в конституціях сучасних демократичних держав та міжнародне визнання.

Безпосередня демократія як система цінностей реалізує за допомогою основ конституційного ладу, що діють в системі місцевого самоврядування, - виборності, плюралізму, верховенства правового закону і насамперед конституції.

Безпосередня демократія як механізм управління являє собою сукупність інститутів, процедур вироблення рішень, що забезпечують функціонування всієї системи місцевого самоврядування відповідно до цінностей демократії, що створюють можливість врахування думки місцевої громади з питань місцевого життя.

Безпосередню демократію можна розглядати в об'єктивному і суб'єктивному значенні.

В об'єктивному розумінні характеризує сукупність правових норм, що складають генеральний інститут конституційного права і регулюючих форм прямого волевиявлення членів місцевої громади при здійсненні місцевого самоврядування.

Безпосередня демократія в суб'єктивному сенсі - це право громадянина шляхом прямого волевиявлення брати участь у здійсненні місцевого самоврядування. Право на участь у місцевому самоврядуванні за допомогою прямого волевиявлення членів місцевої громади реалізується через групу муніципальних прав публічного характеру. «Для діяльності громадянина в публічно-правовій сфері характерно здійснення прав і свобод шляхом самореалізації через публічні інститути. На відміну від норм приватного права, що надають громадянину можливість самому реалізувати своє право в припустимих легальних формах, тут завжди виникають двосторонні відносини. Однією стороною завжди виступає суб'єкт владних відносин, на якого законом покладено обов'язок сприяти здійсненню прав, свобод громадян і бути гарантом».

Між безпосередньою демократією в об'єктивному сенсі і безпосередньою демократією в суб'єктивному сенсі існує тісний взаємозв'язок, органічна залежність і взаємодія. Тому можна говорити про дві сторони одного соціально-правового явища (об'єктивного і суб'єктивного), поза взаємодії яких не може існувати і втілюватися в життя пряме волевиявлення членів місцевої громади при вирішенні питань місцевого значення. Безпосередня демократія як соціально-правове явище передбачає наявність не тільки юридичних норм, що містяться в законодавстві та інших джерелах, а й суб'єктивних прав фізичних та юридичних осіб, їх правомочностей. Поза суб'єктивних прав учасників безпосередньої демократії на місцевому рівні немає реалізації загальних норм, що складають безпосередню демократію в об'єктивному сенсі.

Правові норми, що утворюють інститути безпосередньої демократії, можна поділити на певні види:

1. Норми-визначення. Вони існують в межах тематичних статей і створюються за допомогою закріплення нормативного значення понять у правових актах, як правило, державного або регіонального рівнів.

2. Норми-принципи, що регламентують вихідні засади організації і діяльності суб'єктів безпосередньої демократії.

3. Норми-цілі, що визначають орієнтири подальшої нормативної регламентації прямого волевиявлення членів місцевого співтовариства з питань місцевого самоврядування.

4. Норми-заборони, що констатують неприпустимість з правової точки зору певних дій.

5. Компетенційні норми, що окреслюють легальні межі діяльності суб'єктів прямого волевиявлення членів місцевого співтовариства в системі місцевого самоврядування.

6. Норми-санкції, що встановлюють форми і межі відповідальності суб'єктів правовідносин у сфері безпосередньої демократії на місцевому рівні.

7. Імперативні норми, що вимагають точного дотримання встановлених ними приписів і не допускають відхилення від них.

8. Норми-розрахунки, що визначають кількісні показники, що характеризують конкретні форми прояву прямого волевиявлення членів місцевого співтовариства з питань місцевого значення.

Правовідносини, що становлять предмет інститутів безпосередньої демократії, можна розглядати в широкому і вузькому сенсі.

Під правовідносинами в широкому сенсі розуміється об'єктивно виникаюча до закону особлива форма соціальної взаємодії, учасники якої мають взаємні, кореспондуючі права та обов'язки і реалізують їх з метою задоволення своїх потреб та інтересів в особливому порядку, не забороненому державою.

Під правовідносинами у вузькому сенсі слова розуміється різновид соціальних відносин, врегульованих юридичною нормою, учасники яких мають взаємні, кореспондуючі права і обов'язки і реалізують їх з метою задоволення своїх потреб та інтересів в особливому порядку, що гарантується і охороняється державою в особі її органів. Іншими словами, під правовідносинами цього виду розуміється юридична норма в дії.

Правовідносини в широкому сенсі слова складають основу фактичних інститутів безпосередньої демократії. Вони, як уже зазначалося, виникають до закону, «служать джерелом юридичних норм, тобто формують громадську, а значить, і державну волю. Правовідносини у вузькому сенсі слова, що виникають на основі юридичних норм, реалізують державну волю або суспільну волю, носять загальний (безособовий) характер, гарантуються і охороняються державою. Вони складають основу юридичних інститутів безпосередньої демократії.

Класифікація правовідносин:

1. В залежності від предмета правового регулювання правовідносини поділяються на відносини у сфері проведення:

1. місцевих виборів, місцевого референдуму;

2. зборів (сходів) громадян;

3. зборів і публічних маніфестацій;

4. звітів і дострокового відкликання депутатів і виборних посадових осіб місцевого самоврядування;

5. звернень громадян в державні органи та органи місцевого самоврядування;

6. петицій, народної правотворчої ініціативи.

2. За характером норм, що регулюють відносини у сфері прямого волевиявлення громадян, правовідносини поділяються на:

1. матеріально-правові. Матеріальні правовідносини виникають на основі норм матеріального права. В них реалізується зміст прав та обов'язків.

2. процесуальні. Процесуальні правовідносини породжуються процесуальними нормами і передбачають процедуру реалізації прав і обов'язків суб'єктів.

3. Відносини, що становлять предмет безпосередньої демократії в об'єктивному сенсі, можуть бути:

1. Спільними. В основі загальних правовідносин лежать конституційні та інші норми, що визначають муніципальні права і свободи членів місцевої громади. Вони являють собою правовий стан.

2. Конкретними. Конкретні правовідносини виникають при реалізації певних муніципальних прав і свобод членів місцевого співтовариства.

Для змісту правовідносин характерні певні особливості:

1. Публічний характер. Яскравим прикладом можуть служити відносини, що виникають в процесі місцевих виборів, місцевого референдуму, проведення публічних маніфестацій.

2. Двобічність. І однією стороною завжди виступає суб'єкт владних повноважень, на якого законом покладено обов'язок сприяти здійсненню прав, свобод громадян і бути їх гарантом.

3. Методом безпосередньої демократії в об'єктивному сенсі є основний метод публічного права - імперативний.

До числа інститутів безпосередньої демократії в системі місцевого самоврядування на сучасному етапі розвитку суспільства можна віднести:

• місцевий референдум;

• місцеві вибори;

• місцеві обговорення;

• народну правотворчу ініціативу;

• дострокове відкликання виборцями членів виборних органів місцевого самоврядування і виборних посадових осіб місцевого самоврядування;

• збори (сходи) громадян за місцем проживання;

• звернення громадян до органів місцевого самоврядування та громадські об'єднання;

• петиції;

• звіти членів виборних органів місцевого самоврядування і виборних посадових осіб місцевого самоврядування перед виборцями;

• мітинги, демонстрації, вуличні ходи і пікетування.

Інститути безпосередньої демократії в системі місцевого самоврядування відіграють важливу роль.

По-перше, це одна з правових форм опосередкування суспільних відносин між органами місцевого самоврядування і громадянами щодо участі в управлінні справами місцевої громади. За допомогою таких інститутів безпосередньої демократії, як вибори, збори населення, і ряду інших забезпечуються формування і функціонування всіх найважливіших ланок системи місцевого самоврядування, його органів.

По-друге, деякі інститути безпосередньої демократії (місцеві референдуми, збори громадян тощо) самі входять в систему місцевого самоврядування, складаючи її невід'ємну частину.

По-третє, окремі інститути безпосередньої демократії (звіти депутатів і виборних посадових осіб перед виборцями, дострокове відкликання депутатів і виборних посадових осіб місцевого самоврядування, збори громадян за місцем проживання та ін.) - необхідний елемент зворотного зв'язку між громадянами та формованими ними органами місцевого самоврядування , і в цій якості вони є невід'ємною частиною представницької демократії в системі місцевого самоврядування. Завдяки зворотньому зв'язку органів місцевого самоврядування і громадян, що реалізується через інститути безпосередньої демократії, забезпечується можливість органів місцевого самоврядування оперативно реагувати на економічні, соціальні потреби окремих громадян, колективів та громадських об'єднань.

Розвиток інститутів безпосередньої демократії протікає:

1. Екстенсивно (розширення демократичних прав і свобод громадян, пов'язаних із закріпленням в Конституції та поточному законодавстві більш широкого кола демократичних прав і свобод громадян, з сприйняттям загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, зі зміцненням і вдосконаленням гарантій та механізму їх реалізації).

2. Інтенсивний розвиток інститутів безпосередньої демократії передбачає розширення політичної участі громадян у вирішенні питань місцевого значення. Без розвитку реальної активності громадян, без постійного розширення складу осіб, що насправді беруть участь у здійсненні місцевого самоврядування, та підвищення ефективності цієї участі, всі інститути безпосередньої демократії в системі місцевого самоврядування залишаються лише формами, будуть характеризувати можливості, але не саму суспільно-політичну реальність. Говорячи про інтенсивний розвиток інститутів безпосередньої демократії, слід відзначити наявність меж демократизації в плані розширення політичної участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування.