5.2. Публічна влада та публічне адміністрування

Публічна влада - особливе явище, стан і відношення. Як явище вона докорінно відрізняється від різних форм впливу, дії, наприклад, від «влади» видатного розуму чи ораторського таланту.

У публічному територіальному колективі влада - це відносини панування (повинності) - підпорядкування (слухняності), які усвідомлюються і суб'єктом, і об'єктом. Це «привласнення чужої волі» (К. Маркс). У науку з тими чи іншими уточненнями увійшла теза німецького політолога М. Вебера: влада - це можливість проводити власну волю навіть всупереч опору.

Публічна влада покликана діяти перш за все в інтересах колективу, еманацією (втіленням, витвором), якого вона є. На справі це не завжди буває так: її часто присвоюють і використовують у своїх інтересах сили, які домінують в даному колективі економічно, політично, ідеологічно. У певних ситуаціях вона може перетворитися в особисту владу керівника, а носії публічних повноважень колективу можуть займати позиції, прямо протилежні інтересам колективу. Але і в тому випадку, коли публічна влада діє в цілому в інтересах колективу, в органів публічної влади, її кадрового складу, службовців, керівників громадських об'єднань є також власні інтереси. В решті-решт це протиріччя вирішується шляхом приведення публічної влади відповідно до волі колективу (при цьому використовуються найрізноманітніші способи аж до революцій).

Як стан публічна влада теж відрізняється від приватної корпоративної влади, яка застосовується в непублічних колективах. Органи і посадові особи, створювані публічним колективом, покликані виражати, здійснювати і захищати його загальні, не приватні, а суспільні інтереси, на базі яких і складається публічний колектив. Для захисту цих інтересів стан публічної влади завжди передбачає можливість примусу, що має в своїй основі громадський характер: в остаточному підсумку він виникає з влади колективу. Однак поряд із загальними (суспільними) інтересами члени публічного колективу мають власні особисті і групові (групи всередині колективу) інтереси. В результаті поряд з певною єдністю колективу в ньому з'являються відмінності і, отже, протиріччя. Останні можуть мати іноді й форму протилежностей (в державно організованому суспільстві країни). Ці протиріччя потрібно регулювати, погоджувати, нівелювати ті відмінності, які не є іманентно властивими даному колективу, пом'якшувати і усувати (якщо це можливо) протилежності, інакше колектив розпадеться. Якщо не ввести боротьбу протилежностей в суспільстві будь-якої країни в певні рамки, це може призвести до анархії і взаємного винищування. Це веде до необхідності створення в публічному колективі особливих органів публічної влади, які відокремлюючись від колективу, мають право здійснювати від його імені публічний примус щодо членів колективу і його угруповань (якщо вони є). Його може здійснювати як сам колектив, так і, що буває частіше, створені ним органи. Публічний примус, таким чином, покликаний у будь-якому випадку служити інтересам колективу, його збереженню, зміцненню (в тому числі коли застосовується для ліквідації суперечностей і придушення екстремістських носіїв, щоб зберегти колектив), ці органи нерідко застосовують примус і в цілях власних, навіть своєкорисливих інтересів (наприклад, для того, щоб зміцнитися у владі). Державний примус (аж до смертної кари) - зовсім не те, що примус у громадській організації (надзвичайні заходи - виключення з даної організації).

Як відношення публічна влада характеризується громадськими, соціальними відносинами, що виникають на базі громадських інтересів, пов'язаними зі здійсненням публічної влади. Вольові відносини мають не частковий характер (дивіденди в акціонерному товаристві, загальні релігійні обряди в релігійної організації), а загальний, що відноситься до публічного колективу в цілому, його інтересів, його ролі в суспільстві. Ці суспільні інтереси реалізуються у співпраці та боротьбі (змагальності) різних соціальних сил в публічному територіальному колективі. Відносини в ньому - це союз і змагальність (боротьба) одночасно.

Публічна влада в різних публічних колективах неоднакова, можна, очевидно, виділити основні її різновиди, всередині яких можуть бути свої градації:

1. Міжнародна публічна влада міжнародного співтовариства, міждержавна влада. Вона має особливий характер, оскільки в міжнародних відносинах беруть участь суверенні держави. Проте Рада Безпеки ООН при певних умовах (наприклад, у разі агресії, в боротьбі проти міжнародного тероризму) може застосовувати щодо суверенних держав обов'язкові рішення. Така практика відома (наприклад, в 2002-2003 рр.. щодо Іраку). Свій різновид міжнародної публічної влади існує в регіональних міжнародних об'єднаннях (наприклад, в Європейському союзі). Її межі визначаються договорами. Міжнародне публічне управління здійснюється органами, які створені світовою спільнотою (органи ООН, перш за все Рада Безпеки і Генеральна Асамблея) або регіональними міжнародними об'єднаннями, якщо їм договорами держав надані функції управління. Таким чином, міжнародне публічне управління може мати глобальний, локальний характер. У будь-якому випадку воно є похідним від держав, які створюють відповідні міжнародні органи.

2. Публічна влада держави, державна влада. Держава, її влада і органи виступають як представники всього державно організованого суспільства. Публічне управління може на справі здійснюватися і в невизнаних світовою спільнотою державних утвореннях (наприклад, Сахара Арабська Республіка, Абхазія, Карабах, Придністровська Республіка і т.д.), в переддержавних утвореннях. У них бувають свої президенти, парламенти, інші органи і посадові особи, вони реально контролюють ситуацію, управляють на територіях невизнаних держав. Аналогічна ситуація складалася на територіях, які звільнялися від колонізаторів (інших влад в Китаї) під час визвольних війн (Ангола, Гвінея-Бісау, Мозамбік та ін.). Цей різновид публічного управління може бути названий парадержавним правлінням (подібним державному).

3. Політична недержавна влада територіальної автономії (у багатьох країнах автономні утворення приймають місцеві закони в межах своїх повноважень). В даному випадку, на відміну від федерації, спільних повноважень немає (лише в Іспанії спостерігається щось схоже), автономіям зарезервована для управління досить вузька сфера (питання сільського господарства, мисливства, рибальства, ринків, кладовищ та ін.). Це автономне публічне недержавне управління.

4. Політична недержавна влада муніципального утворення. Це влада зазвичай порівняно невеликого територіального колективу, якій підвідомчі питання місцевого значення. Вона має обмежений характер, її повноваження визначаються державою. Держава або суб'єкт федерації встановлює в своїй конституції і законах сферу муніципального управління як місцевого управління. Це публічне недержавне муніципальне управління.

5. Елементи публічної влади мають деякі громадські об'єднання. Така влада діє в межах об'єднання і регулює відносини в ній на підставі статуту, а основні відносини об'єднання зовні регулюються законом (державою).

Що ж до публічного управління в адміністративно-територіальних одиницях, то вони не являють собою територіального колективу. Їх жителі (громадяни) не створюють виборних органів. В адміністративно-територіальній одиниці керують чиновники загальної компетенції, призначені «згори» федерацією або суб'єктом федерації. Тому публічне управління в адміністративно-територіальній одиниці - це продовження державного або квазідержавного управління.

У конкретних публічних колективах, що відносяться до одного і того ж різновиду, публічна влада неоднакова. Повноваження Ради Безпеки ООН відрізняються від повноважень органів Організації африканських держав, державна влада у Великобританії не та, що в Анголі, в суб'єкті Російській Федерації - Іванівській області інша, ніж в штаті Айдахо в США, в муніципальній освіті - французькій громаді (комуні) місцеве самоврядування відрізняється від самоврядування в англійській громаді (парафії), корпоративна влада в партії авторитарного типу інша, ніж в демократичній партії, і т.д.

У будь-якій країні (крім поодиноких країн мусульманського фундаменталізму) існують добровільні об'єднання. Деяким з них (наприклад, партіям) притаманні елементи публічного колективу. В таких об'єднаннях існує особливий різновид управління - публічне корпоративне управління. Є добровільні об'єднання, засновані на єдності не суспільних, а особистих або приватних інтересів (наприклад, релігійні організації, акціонерні товариства).