Тема 12. Антикорупційна діяльність у сфері публічного адміністрування

1. Поняття корупції та корупційних діянь

2. Нормативно-правова база антикорупційної діяльності

3. Зони «підвищеного» ризику прояву корупції

4. Фактори запобігання проявам корупції

12.1. Поняття корупції та корупційних діянь

Корупція (від лат. сorruptio - підкуп, псування, занепад) означає розбещеність, зіпсованість політичних і державних діячів і особливо чиновників і службовців державного апарату. Її характер і масштаби визначаються формою, особливостями державно-політичної системи та місцем, роллю і масштабами бюрократизації державно-адміністративного апарату. Під корупцією часто розуміють стан, коли посадова особа, використовуючи свої владні можливості та службове становище, приймає протиправне рішення на користь тієї чи іншої особи, підприємства, фірми, організації, витягуючи з цього для себе вигоду у вигляді незаконної матеріальної або іншої винагороди. В результаті обидві сторони, йдучи на порушення законів, прийнятих в суспільстві морально-етичних норм, за взаємною згодою отримують незаконні вигоди і переваги. До корупції нерідко відносять також підкуп голосів виборців під час виборів, оскільки від їхніх голосів залежить можливість претендента отримати бажану посаду і тим самим знайти владний ресурс.

Корупцією є діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг (ст.1 Закону України "Про боротьбу з корупцією").

Феномен корупції походить із найдавніших держав, зокрема Стародавнього Єгипту і Стародавнього Риму. Він був характерний як для середньовічної Європи, так і для країн Сходу. Факти корупції в Росії згадуються в літописах XIII ст. Вперше на законодавчі обмеження на корупцію намагався ввести Іван III, а Іван Грозний ввів смертну кару як покарання за корупцію. Корупція аж ніяк не зникла з виникненням сучасної національної держави і політичної демократії. Більш того, з появою сучасної бюрократії, яка стала невід'ємною частиною державно-адміністративного апарату, корупція в коридорах влади набула нових рис. У сучасному світі корупція так чи інакше присутня буквально у всіх країнах світу незалежно від політичного устрою та рівня економічного розвитку, а в багатьох з них стала звичайним, пересічним явищем. Масштаби і наслідки корупції залежать від особливостей бюрократичної організації публічного адміністрування. У ряді відсталих країн Сходу вона навіть розглядається як прихована форма податку на користь чиновників, які отримують мізерну зарплату.

«Корупція з'являється там, де існує влада, тобто право приймати рішення і розпоряджатися ресурсами. Це можуть бути бюджетні кошти, державні замовлення або пільги або, навпаки, штрафи, заборони, ті чи інші покарання. До владних ресурсів відносяться право дозволу або заборони, право прийняти рішення або ухилитися від нього. Не слід вважати, що мова повинна йти тільки про державну владу. Посадова особа в фірмі або громадській організації також має владу і можливість розпоряджатися ресурсами. Тому, і тут є можливість для корупції» (М. Левін та Г. Сатаров).

Експерти Світового банку вважають, що хвиля корупції накриває суспільство тоді, коли і державні чиновники, і приватні суб'єкти господарської діяльності отримують можливість збагачуватися без особливого ризику. Саме така ситуація складається в країнах з перехідною економікою. Традиційні форми контролю слабшають раніше, ніж починають діяти нові правові обмеження. Крім того, держава як і раніше володіє величезним багатством - підприємствами, нерухомістю, природними ресурсами і зберігає за собою регулюючу функцію, навіть незважаючи на легалізацію приватної власності, підприємництва і капіталу.

Причини появи корупції:

1. Спокуса корупції особливо велика на тлі низької заробітної плати. Тому спонукальним мотивом значної кількості чиновників залишатися на державній службі в істотній мірі є можливість зловживати своїм службовим становищем. Незважаючи на заходи, що періодично приймаються щодо боротьби з корупцією, ризик, пов'язаний з посадовими правопорушеннями, непорівнянний з тими матеріальними перевагами, які набуває чиновник в результаті своїх протиправних дій.

Природно, що зі збільшенням заробітної плати державних службовців хабарництво може певною мірою втратити теперішню привабливість і, відповідно, масштабів. Однак слід зазначити, що корупція та інші протиправні дії визначаються не тільки величиною заробітної плати і побоюванням втратити її як основне джерело доходів в разі звільнення, але й всією системою економічних і соціальних гарантій, які має даний чиновник в даний час і буде мати в своєму розпорядженні під час відходу на пенсію. Інакше кажучи, економічний ризик чиновника повинен бути пов'язаний не тільки з втратою стабільної заробітної плати, але і з ризиком втрати соціальних гарантій в сьогоденні і майбутньому, тобто анулюванням (як це має місце у ФРН) тих внесків, які здійснює держава у всілякі (пенсійні, страхові та їм подібні) фонди. В результаті чиновник, звільнений з державної служби, знову опиняється на старті своєї трудової діяльності, тобто з нульовими показниками на своїх пенсійних, страхових та інших соціальних рахунках. В таких умовах брати хабарі стає не тільки сумнівним, але й економічно невигідною справою.

2. Корупція в тих чи інших формах і масштабах властива більшості індустріально розвинених демократичних держав. Нечітко сформульовані правила, надмірне регулювання і повсюдний контроль дають посадовим особам виняткову владу, створюють широкі можливості для хабарництва і присвоєння матеріальних цінностей, які належать суспільству.

Як наголошується в книзі «Ефективність державного управління», «громадська думка США безперервно підігрівається скандальними історіями, пов'язаними з корупцією державних чиновників, марнотратним чи просто неефективним витрачанням коштів платників податків. Це, а також традиційне ставлення середнього американця до держави як до неминучого зла, витрушує пристойні податки, породжує в суспільстві стійку «ідіосинкразію» до одержавлення різних сфер життя, що бере початок від антикризового «нового курсу» адміністрації президента Рузвельта в 30-ті роки».

Але в тих же Сполучених Штатах є й інші приклади. Такий приклад наводиться, приміром, у Звіті про світовий розвиток за 1996 р. Світового банку. У ньому, зокрема, констатується, що в паспортних відділах США корупція практично відсутня, тому що громадяни мають право звертатися за паспортом в будь-яке з численних відділень, а загальнонаціональна система реєстрації виключає можливість повторного отримання паспорта. Щоб уникнути хабарів за швидшу видачу паспортів, паспортні відділи самі пропонують прискорене оформлення за окрему плату. І таке дублювання в певній мірі зводить нанівець можливість підкупу посадової особи клієнтами. Таким чином, витрати хабарників перевищують можливу вигоду.

3. Нерозвиненість громадянського суспільства - політичних партій, громадських організацій, груп, що представляють різні інтереси - ще одна причина корупції.

Оскільки, володіння адміністративною владою надає широкі можливості для зловживання нею у формі протекціонізму, незаконного придбання різних соціальних благ та різного роду привілеїв, корупції і т.д. Це випливає з самої сутності адміністративної влади, яка характеризується анонімністю, безособовістю, величезним впливом майже у всіх областях суспільного життя, часто зрощенням з економічною владою, володінням інформацією з найважливіших проблем, що стоять перед суспільством, арсеналом примусових засобів.

До найбільш типових проявів корупції відносять:

• підкуп чиновників і державних діячів усіх рангів,

• хабарництво за надані блага або переваги,

• протекціонізм працівників за принципом особистої відданості, родинних зв'язків, приятельських відносин.

4. Корупція отримує найбільше поширення, коли в суспільстві і державі бюрократія перетворюється в особливий корпоративний соціальний шар, наділений широкими повноваженнями. При цьому, чим більше взаємна роз'єднаність членів суспільства, тим менш можливий їх контроль за діяльністю бюрократичного апарату, тим більше можливостей для підміни спільних інтересів приватними, особливими інтересами цього апарату, тим більше у представників останнього підстав видавати виконання формальних управлінських процедур за зміст управлінської діяльності, підпорядковувати інститути управління своїм корисливим, кастовим цілям.

Поняття корупції конкретизується шляхом виділення двох видів корупційних проявів:

1) корупційних діянь;

2) інших правопорушень, пов'язаних з корупцією.

До корупційних діянь належать:

1. незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у зв'язку з виконанням таких функцій (в тому числі діяльність посадових осіб місцевого самоврядування, спрямована на здійснення повноважень місцевого самоврядування), матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка істотно нижча від їх фактичної (дійсної) вартості;

2. одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави (в тому числі діяльність посадових осіб місцевого самоврядування), кредитів або позик, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством⁶.