10.3. Територіально-адміністративний аспект публічного адміністрування

Слід зазначити, що ключову роль в ієрархії управлінських функцій грає державно-адміністративний або адміністративно-територіальний устрій держави, що визначає характер і особливості взаємин між його складовими частинами, між центральними і місцевими органами публічного адміністрування. Відповідно до територіально-адміністративного поділу держави і визначаються функції найважливіших органів державної влади. Державно-адміністративний устрій визначає форми, структуру, конфігурацію державно-адміністративного апарату, який є головним суб'єктом реалізації рішень вищого керівництва країни з управління економічними, соціальними і політичними процесами в суспільстві.

Форма державно-адміністративного устрою обумовлює:

1. з яких саме конкретних частин або елементів складається внутрішня структура держави;

2. яка система взаємин між цими частинами;

3. як розподіляються між ними управлінські чи інші функції;

4. як будуються відносини між центральними і місцевими державними органами і т.д.

Державно-адміністративне управління є невід'ємною частиною політичної системи сучасної демократичної держави. Структура, конфігурація, кількість елементів, що складають державно-адміністративний апарат, залежать від багатьох факторів, і не в останню чергу від форми правління та державного устрою. Особливість державного апарату полягає в тому, що кожен з його елементів має певний комплекс владних прерогатив і повноважень, що дає йому можливість в рамках політичної стратегії держави вирішувати ті чи інші завдання у відповідних сферах суспільного життя.

Апарат публічного адміністрування різних країн характеризується специфічними особливостями, зумовленими безліччю факторів:

• рівень соціально-економічного розвитку;

• політичної культури;

• національно-історичні традиції;

• тип державно-політичної системи;

• характер і форми організації та функціонування центральних і місцевих органів влади;

• тип політичної системи, режиму та державно-адміністративного устрою.

Адміністративні методи публічного адміністрування застосовуються для:

• здійснення прямого контролю держави над монопольними галузями, такими, як транспорт, зв'язок, енергетика та ін.;

• регулювання ринків товарів нееластичного попиту, які віднесені до монополії держави, за допомогою планування цін, введення жорстких ставок акцизних податків і т.д.;

• введення стандартів здійснення виробничої та економічної діяльності та контролю за їх виконанням;

• визначення і підтримки прийнятого в суспільстві мінімального рівня життя незаможних верств населення;

• захисту національних інтересів у сфері міжнародних відносин і т.д.

10.4. Форми правління і державні режими

Право будь-якої країни певним чином регулює відносини між вищими органами державної влади та встановлює саму систему цих органів.

Правова організація державної влади є важливим фактором публічного адміністрування:

1. правові норми в тому чи іншому ступені таки відображають реальність; їх існування не проходить повністю непоміченим.

2. правові встановлення можуть грати вирішальну роль, коли за ними стоять організовані інтереси, які використовують правові норми або їх зміну в своїх цілях.

3. в деяких сучасних державах норми конституційного права можуть стати самостійною силою, особливо в ситуації рівноваги, кризи і т.д. - процедурна функція правових норм тут особливо важлива.

Поняття форма правління використовується в сучасній літературі в двох основних значеннях:

1 позначення основоположного принципу формування вищого органу влади. У рамках першого підходу традиційно розрізняють такі форми правління, як монархія і республіка.

2. конкретна конфігурація вищих органів влади, з урахуванням їх прав і обов'язків по відношенню один до одного і до держави, навіть до суспільства в цілому. Другий підхід деталізує перший. Серед монархічних форм правління (в рамках монархічної форми правління) виділяють абсолютну і конституційну монархії; остання розпадається на дуалістичні і парламентські монархії. Республіканська форма правління існує у вигляді президентських (дуалістичних), парламентських і напівпрезидентських (змішаних) республік. З урахуванням того, що парламентські республіки і парламентські монархії виявляють більше схожості, ніж відмінності, а у дуалістичних монархій і республік також багато спільного (рис. 10.1).

Рисунок 10.1 - Типологія сучасних форм правління

Україна є президентсько-парламентською демократичною республікою і має мультіпартійну політичну систему.

Виділення різних форм правління засноване на декількох стандартних критеріях:

- спосіб заняття посади глави держави, його повноваження;

- спосіб формування уряду, його відповідальність;

- способи взаємодії (взаємовпливу) глави держави, парламенту й уряду.

Кожна форма правління характеризується певним поєднанням трьох цих базових параметрів. Відповідно, кожна форма правління може бути вичерпно охарактеризована по цим трьом пунктам (табл. 10.1).

Далеко не всі сучасні держави можуть бути віднесені до однієї з форм правління, присутніх на схемі. Ця проблема, проблема так званих особливих (тобто, таких, що не вписуються в класичну схему) форм правління, має два аспекти.

По-перше, в сучасному світі існує досить багато немонархічних диктатур, як військових, так і цивільних. У цьому випадку вся повнота влади знаходиться в руках одноосібного диктатора або хунти (найбільш поширене найменування колегії диктаторів). Це, безумовно, самостійна форма правління: вона істотно відрізняється від інших, вона стійка і поширена. За всіма основними ознаками диктатура - варіант республіканської форми правління. Визначальними є два чинники:

1) вища влада передається не у спадок і не через станові процедури, а на підставі конкурентних процедур, що залучають значні маси людей (маються на увазі перевороти, хоча деякі диктатори потрапляють на свій пост в результаті звичайних виборів);

2) у більшості диктаторських держав декларується верховний суверенітет народу (на відміну від монархій, де носій суверенітету - монарх). В іншому ж класична диктатура відтворює характеристики абсолютної монархії, тобто мова йде про абсолютистські форми республіканського правління.

Якщо взяти до уваги той факт, що деякі монархії минулого дивно нагадують сьогоднішні змішані або напівпрезидентські республіки, можна констатувати повну симетричність монархічних та республіканських форм правління. Інакше кажучи, на зміну - або на додаток - старим критеріям статусу глави держави та джерела суверенітету приходять нові критерії, пов'язані переважно з особливостями формування і взаємодії вищих органів державної влади.

Таблиця 10.1 - Порівняльні характеристики різних форм правління

Фор­ма прав­ління	Абсолют­на	Дуалістична		Парламентська		Змішана (напів­президентська)
Пара­метр	Монархія	Монар-хія	Респуб-ліка	Монар-хія	Республіка	Республіка
Го­лова дер­жави	Займає по­саду шля­хом спад­кування	Спадку­вання	Загаль-ні вибори	Спадку­вання	Обирається парламен­том або спе­ціальним конгресом	Обирається прямими загальними вибо­рами, рідше - непря­мими виборами або парламентом
	Об'єднує в своїх руках всі гілки влади	Очолює виконавчу владу		Майже не має власних повноважень, що не за­лежать від уряду		Керує виконавчою владою, має ряд вла­сних повноважень
Уряд	Якщо іс­нує, повніс­тю залежить від голови держави	Якщо існує, повністю залежить від голови держави		Формується парламент­ською більшістю з фор­мальною участю голови держави, відповідально перед парламентом		Формується спільно президентом і пар­ламентською більші­стю, відповідально і перед парламентом, і перед президентом
Взає-мо­вплив	Всевладдя голови держави, відсут-ність парламент-ту	Монарх може роз­пустити парла-мент, змінити уряд	Президент може змі­нити уряд і окре-мих мініст-рів	Уряд (з формальним участю голови держави) може розпустити парла­мент, парламент може відправити у відставку уряд		Президент може роз­пустити парламент, міняти міністрів, пар­ламент може від­правити у відставку уряд за згодою пре­зидента

Другий аспект проблеми так просто не вирішується. Багато державних утворень мають настільки специфічну організацію влади, що втиснути їх у рамки існуючих схем ніякими зусиллями не можна. В якості прикладів можна назвати СРСР, КНР, Іран, Лівійську Джамагирію. Форми правління цих держав дійсно є особливими. Крім складності, великої кількості специфічних рис, особливість полягає в абсолютній невідповідності конституційного ладу реальному розподілу влади.

Проводилися спроби визначити форму правління в соціалістичних країнах як республіку асамблеї. Ця форма правління, короткий час існувала в ряді європейських країн (приклад - Конвент у Франції), заперечує поділ влади. Мова йде про республіку: вища влада обирається і представляє інтереси народу, джерела суверенітету. Однак внутрішня організація влади спирається на абсолютні - або обмежені лише конституцією - повноваження одного органу, - з тією особливістю, що це колегіальний виборний орган. У сучасному західному світі такий тип республік не існує з огляду на його очевидну дизфункцію; лише деякі дослідники визначають як державу асамблеї Швейцарську Конфедерацію. Однак, якщо формально соціалістичні та деякі інші однопартійні держави можуть бути віднесені до цього типу, на практиці ситуація повністю протилежна: офіційно всевладні, всенародні збори, з'їзди та конгреси позбавлені фактичної влади.

У літературі зустрічаються різні терміни - державні режими, політичні режими, конституційні режими і т.д. Мова, однак, йде про одне й те ж, у даному випадку ми будемо використовувати термін державний режим або, щоб уникнути плутанини з класичною тріадою політичних режимів, правовий режим.

Державний режим є правовою і політичною конкретизацією форми правління. Ця конкретизація досягається за рахунок дії кількох чинників:

- політичні традиції. Традиційно деякі конституційні норми можуть не застосовуватися, або застосовуватися частково, інші - навпаки, використовуватися регулярно. Іноді можна говорити навіть про дію звичайно-правових норм, що доповнюють письмову Конституцію, якщо така є;

- непряме і законодавче регулювання діяльності вищих органів влади. Так, у Конституції можуть міститися непрямі обмеження, найчастіше - процедурного характеру, що серйозно впливають на реальний розподіл влади;

- система політичних партій. Само по собі кількість партій, їх ідеологічна орієнтація рідко регулюються правом. Однак поєднання партійної системи з певною виборчою системою може визначати шляхи формування і взаємодії вищих органів влади.