Тема 11. Бюракратія в системі публічного адміністрування

11.1. Бюрократія як наукова категорія

11.2. Теорія бюрократії М. Вебера

11.3. Ознаки й атрибути бюрократії

11.4. Дисфункції бюрократії

11.5. Публічна служба

11.1. Бюрократія як наукова категорія

Бюрократія (буквально - панування канцелярії, від франц. bureau - бюро, канцелярія і грец. krátos - сила, влада, панування), специфічна форма соціальних організацій у суспільстві (політичних, економічних, ідеологічних та інших), сутність якої полягає в:

1. відриві центрів виконавчої влади від волі та рішень більшості членів цієї організації;

2. верховенстві форми над змістом діяльності цієї організації;

3. підпорядкуванні правил і завдань функціонування організації цілям її збереження і зміцнення.

Бюрократія притаманна суспільству, яке побудоване на соціальній нерівності та експлуатації, коли влада зосереджується в руках тієї чи іншої вузької правлячої групи. Докорінно ознакою бюрократії є існування і зростання шару бюрократів - привілейованої і відірваної від народу чиновницько-адміністративної касти.

Традиційно, аналізуючи та оцінюючи державне управління, в ньому виявляється і відзначається наявність бюрократизму. Прояви останнього стали мало не національною рисою державного апарату. Про бюрократизм миколаївської Росії різко писав маркіз А. де Кюстін (1839 р.). У 1905 р. Л.А. Тихомиров назвав попередній сорокарічний період «бюрократичною узурпацією» і підкреслив, що «за безмежної кількості «справ» скрізь проникного бюрократичного ладу, що скасовує самостійну роботу громадян і нації, свідома участь у всіх цих мільйонах справ фактично зовсім є неможливою. Насправді, верховна влада не може ні знати, ні обговорити, ні перевірити майже нічого. Тому її керуюча роль робиться лише уявною. Поглинена ж особисто в ці мільйони дрібних справ, вона не має можливості їх контролювати. В результаті - єдиною дійсною владою країни є канцелярія».

Буквально через кілька років після Жовтневої революції її ініціатор і керівник В.І. Ленін почав з тривогою і болем говорити про скрізь проникаючий бюрократизм в партійному апараті і в кінці свого життя прийшов до висновку, що якщо щось і погубить соціалізм, так це бюрократизм. Весь період соціалізму до 1991 р. ми «м'яко» позначили періодом авторитарної бюрократії.

Можна виділити три підходи до характеристики бюрократизму:

1. Найбільш поширений підхід полягає в тому, що бюрократизм описується за наступними аспектами:

• деформація свідомості, яка настає під впливом роботи в апараті управління і веде до того, що у певної категорії осіб виникає особлива функціональна свідомість, «корпоративна» етика і психологія;

• опускання бюрократичних проявів до низового виконавського рівня, де маленькі чиновники творять своє свавілля над залежними людьми, що звертаються до них;

• панування канцелярії, формалістики, писанини, превалювання інструкції, наказу над сутністю справи.

Всі фіксовані тут риси відображають, зрозуміло, бюрократизм, охоплюють його зовнішні, видимі обриси, але навряд чи можна вважати достатньою соціально-психологічну характеристику бюрократизму. Точніше, напевно, буде сказати, що бюрократизм являє собою певний соціальний (суспільний) інститут, який створюється, підтримується і відтворюється якоюсь системою взаємозв'язків в організаційних структурах, причому часто незалежно від мотивів і настроїв людей, залучених до його механізму. До речі, він має місце не тільки в державному апараті, але і в громадських об'єднаннях, великих структурах бізнесу, інформації, освіти, науки т.д.

2. Другий підхід сформульований М. Вебером, який визнав бюрократію найчистішим типом легального панування. Відповідно такого трактування, в одній із новітніх американських публікацій з менеджменту бюрократія визначається як тип організації, для якої характерні спеціалізований розподіл праці, чітка управлінська ієрархія, правила і стандарти, показники та оцінки роботи, принципи найму, що ґрунтуються на компетенції працівника. У веберівській ідеї бюрократія була ототожнена з раціоналізацією, тобто з упорядкуванням, систематизацією та вимірюваністю суспільних процесів і, зокрема, управлінських проявів. Поняття бюрократії придбало позитивний сенс, чим була внесена двозначність у мислення. Виникла необхідність щоразу пояснювати, що мається на увазі, коли пишеться дане слово. Тим часом в російській мові поняття «бюрократизм» до сих пір зберігає негативний, критичний відтінок.

3. Третій підхід був позначений К. Марксом у роботі «До критики гегелівської філософії права». Його висловлювання:

• бюрократія - це «державний формалізм» громадянського суспільства;

• бюрократія становить особливе, замкнене суспільство в державі;

• бюрократія - це уявна держава поряд з реальним, вона є спіритуалізмом держави.

У цьому підході наголошується зв'язок бюрократії з владою, а бюрократія розглядається як особливий спосіб здійснення влади.

Одним з перших, хто звернув серйозну увагу на бюрократію як спеціальний об'єкт дослідження, був Гегель. У «Філософії права» він намагався обґрунтувати думку про те, що загальний інтерес здійснюється державою через колегіальні органи і державних чиновників, об'єднаних у відповідні ієрархічно вибудувані бюрократичні управлінські структури. Бюрократія найтіснішим чином пов'язана з владними структурами і не може існувати поза органів владарювання, посад, прав, обов'язків і відповідних процедур. Давши ґрунтовний аналіз чиновництва, його сутності, структури, функцій, Гегель прийшов до висновку, що державна бюрократія являє собою головну складову частину влади в суспільстві. При цьому він вважав чиновництво головною опорою держави «стосовно законності й інтелігентності», своєрідною системою організації влади та формою її професійної реалізації. При цьому він був переконаний в тому, що чиновництво не вийде за межі загального інтересу в силу ієрархічності системи влади; незалежності корпорацій і місцевих спільнот, які втілюють і захищають інтереси окремих соціальних груп; спеціальної професійної підготовки службовців.

Дійсно, бюрократія являє собою певну форму здійснення влади (у широкому соціологічному сенсі) і проявляється, як правило, у великих ієрархічних організаціях.

Бюрократія (бюрократизм як похідне явище) являє собою таку форму здійснення влади (насамперед державної), за якої має місце підміна загальної волі організації (товариства, громадян) волею групи осіб. До того ж не легітимне опосередкування загального в приватному, яке відбувається шляхом виборів, офіційного поручництва, довіреності тощо, що не тільки допустимо, але і необхідно в складних соціальних структурах, а суб'єктивістська, довільна, переважно протизаконна зміна форм і методів ведення тих чи інших справ.

Така підміна ініціюється багатьма причинами:

- нераціональною побудовою державного апарату, в якому чимало дублюючих, паралельних структур;

- відсутністю або слабким правовим регулюванням процесів владовідносин і управління з точки зору як матеріальних, так і процесуальних норм;

- низьким рівнем контролю за дотриманням встановлених процедур;

- недостатньою професійною підготовкою політичних діячів та державних службовців. Але головна причина має суб'єктивний характер і обумовлена ​​сприятливими можливостями влади в реалізації деяких запитів людей.

Основним джерелом бюрократизму виступає жага влади. Вона має, звичайно, вольовий початок, але саме він заснований на тому, що влада дозволяє легше, швидше і на більш високому рівні задовольняти матеріальні та соціальні потреби, часом, але рідко, і духовні, а іноді й інтимні. Влада здатна миттєво вирішувати особистісні проблеми, на які в іншій ситуації людина витрачає десятиліття наполегливої ​​праці.

Реалії історії та сучасності переконливо показують, що при бюрократизмі відбувається підміна не тільки волі, а й інтересів і цілей. Звідси таїнство влади, її канонізовані образи, культ керівника, особливо першого, звеличення форми (слова, літери), месіанське мислення ледь не кожного «начальника», замкнутість, створення прихованого (таємного) апарату, вірнопідданість оточення, незбагненні механізми підбору кадрів і багато інше, непогано описані в науковій і художній літературі. Іншими словами, бюрократизм призводить до того, що в результаті підміни групові інтереси, цілі і воля починають видаватися за загальні та отримувати від останніх як би освячення. Влада в таких випадках робить вигляд, що вона діє від імені та за дорученням всіх і що вона не говорить і ні вершить, то все нібито на благо всіх, за їх уявленням і бажанням, для їх користі і розвитку, хоча останні, тобто всі (загальне), мають з відповідних питань іншу, часто прямо протилежну думку. Останнє ж, про що багато пишуть, - канцелярщина, тяганина, формалізм, чиношанування, багатопочаткування, багатописання і т.д., - є не що інше, як атрибутика бюрократизму, його оформлення, приховування за «зовнішнім» сутності «внутрішнього» - використання влади заради особистої користі.

Не можна не бачити й того, що бюрократизм підживлюється безпосередньо і суспільством, особливо його бізнес-структурами, шляхом лобіювання через чиновників своїх інтересів, покупки влади, прагнення зайняти виборні посади - депутатів, глав суб'єктів і муніципальних утворень.

У сучасних умовах держава прямо або побічно служить знаряддям нововведень, організатором і гарантом здійснення більшості нових великомасштабних заходів. Сфера державного управління ще більше розширюється, і важливість функцій усіх трьох гілок державної влади збільшується, але особливо відповідальними стають завдання виконавчого апарату.

Разом з тим досвід XX ст. продемонстрував, що надмірне розширення сфер втручання держави і відповідно надмірний ріст державного апарату за певних умов можуть призвести до зниження їх ефективності, оскільки часто це означає, що держава бере на себе непосильні завдання. Цьому значно сприяли ряд особливостей і тенденції еволюції як владної системи в цілому, так і самого державного апарату.

Ці процеси і тенденції призвели до того, що нерідко сам державний апарат став ототожнюватися з бюрократією чи бюрократизацією. Це не могло не сприяти суттєвим змінам у функціонуванні та ефективності державно-адміністративного апарату, в статусі, місці і ролі чиновницького корпусу.

Необхідно відзначити, що в сучасному світі бюрократія стала складовою частиною державного апарату. У масовій свідомості вона трактується по-різному. Їй приписують, з одного боку, неефективність, некомпетентність, обструкціонізм, а з іншого - могутність і турботу лише про власне благополуччя. Різні політичні сили також по-різному оцінюють бюрократію. Плутанина породжується безліччю значень, які має термін «бюрократія». Якщо, наприклад, консерватори прагнуть обмежити її в ім'я вільного ринку, то центристи пропонують реформувати її, щоб зробити відкритою і відповідальною, а ліві воліють їй самоврядування. Але тим не менше бюрократія демонструє здатність зберігати свої привілеї і права. До того ж вона володіє неабиякими здібностями справлятися зі складними управлінськими завданнями. Очевидно, що бюрократія є невід'ємним елементом системи сучасного державного управління.