§ 1. Сутність

конституційного контролю

Принцип розподілу влад позначає три основні функ¬ції державної влади — законодавчу, виконавчу та судову. Якщо законодавчу владу асоціюють із законотворенням, то виконав¬чу владу — з державним управлінням у вузькому сенсі. Водно¬час судову владу не варто ототожнювати виключно з правосуд¬дям, адже вона є ширшим за змістом явищем.

У юридичній науці правосуддя визначається як діяльність судів загальної юрисдикції, здійснювана у процесуальній фор¬мі в судових засіданнях, сенс якої полягає у встановленні фак¬тичних обставин конкретної справи шляхом дослідження до¬казів і у застосуванні відповідного матеріального закону.

Тим самим поняття правосуддя має окреслений зміст, а його здійснення потребує певних форм, котрі вважаються класич¬ними. У суспільній свідомості здійснення правосуддя сприйма¬ється як призначення судів загальної юрисдикції і пов'язуєть¬ся з прийняттям ними рішень, насамперед у кримінальних і ци¬вільних справах.

Інше призначення — здійснення конституційної юрисдикції — має конституційний суд. Титульною функцією будь-якого кон¬ституційного суду є вирішення питань про відповідність консти¬туції (конституційність) законів та деяких інших правових актів. До того ж, здійснюване конституційним судом правозастосуван-ІІЯ у процесі розгляду справ і, особливо, прийняття рішень має принципово відмінний характер від такого, що відповідно здійс¬нюється судами загальної юрисдикції.

Відомою є формула: «Загальний суд — це суд факту, кон¬ституційний суд — суд права». Іншими словами, суд загальної юрисдикції оцінює факт на основі закону, а конституційний суд оцінює сам закон.

Узагальненням стосовно титульної та інших функцій кон¬ституційного суду, а також відповідної функції судів загальної юрисдикції (про що йтиметься далі), слугує поняття судового конституційного контролю. Саме конституційний суд, вихо¬дячи з його призначення, можна характеризувати як орган су¬дового конституційного контролю.

Існування конституційних судів спричинило появу терміна «конституційне правосуддя». Враховуючи принципову відмін¬ність між загальною юрисдикцією (здійснення правосуддя) і кон¬ституційною юрисдикцією (здійснення судового конституційно¬го контролю), термін «конституційне правосуддя» може лише засвідчувати подібність юрисдикційної діяльності відповідних державних органів за її формами. В обох випадках така діяль¬ність трактується за формою як судочинство.

Принципова відмінність між загальною юрисдикцією і кон¬ституційною юрисдикцією нерідко відображена в структурі кон¬ституцій. Наприклад, у Конституційному законі 1920 р., який є головною складовою несистематизованої Конституції Австрії, про конституційний суд і суди загальної юрисдикції йдеться в різних розділах. Прикметно, що цим конституційним актом упер¬ше в світі було передбачене створення конституційного суду.

Конституційна юрисдикція становить одну із функціональ¬них складових судової влади — судовий конституційний конт¬роль. Іншою складовою виступає правосуддя, здійснюване ви¬ключно судами загальної юрисдикції. У свою чергу, зміст адміні¬стративної юрисдикції засвідчує існування такої функціональної складової судової влади, як судовий контроль за законністю під-законних актів.

Наведена характеристика судової влади іноді знаходить пря¬мий вираз у практиці конституціоналізму: згідно зі ст. 82 Кон¬ституції Грузії «судова влада здійснюється способом конститу¬ційного контролю, правосуддя і у встановлених законом інших формах».

Поняття конституційного контролю не завжди зводять до судового конституційного контролю. Іноді такий контроль ви¬значають широко як повсякденну діяльність різних державних органів і посадових осіб щодо застосування правових актів, у процесі якої об'єктивно відбувається з'ясування їх відповіднос¬ті конституції. В деяких випадках говорять і про здійснення кон¬ституційного контролю самим народом на референдумі.

Однак найбільш визнане трактування конституційного конт¬ролю як діяльності саме судів загальної або конституційної юрис¬дикції чи так званих несудових органів, спрямованої передусім на вирішення питань конституційності правових актів. Такий контроль можна характеризувати як спеціалізований конститу¬ційний контроль, судовий або несудовий.

За своїм характером спеціалізований конституційний конт¬роль (далі — конституційний контроль) відрізняється від кон¬ституційного нагляду. Ухвалені в порядку здійснення консти¬туційного контролю рішення є юридично обов'язковими і зви¬чайно можуть тягнути нечинність (скасування) правових актів або їх окремих положень, які були предметом перевірки стосов¬но конституційності.

Рішення, ухвалені у порядку здійснення конституційного на¬гляду, мають рекомендаційне значення. Вони адресовані держав¬ним органам або посадовим особам, котрі прийняли (видали) правові акти, конституційність яких перевірялась, і можуть міс¬тити вказівки стосовно необхідності приведення цих актів у від¬повідність до конституції.

Іноді поняття конституційного контролю і конституційного нагляду розрізняють за іншими критеріями. Зокрема, конститу¬ційним контролем вважають визначений за однією з його кла¬сифікацій репресивний (встановлюючий) контроль, а консти¬туційним наглядом — консультативний контроль.

Існує також підхід, за яким характер конституційного на¬гляду визнають за контролем щодо правових актів, ще не набув¬ших чинності, тобто за визначеним за іншою класифікацією по¬переднім конституційним контролем.

Ідею «охорони конституції» у розвиток теорії установчої вла¬ди висунув у 1795 р. Е. Сійєс. Він наголошував на необхідності з метою реалізації основного закону створити «спеціальну вла¬ду», яка могла б скасовувати законодавчі акти, що суперечать конституції. При цьому вважалось, що судова влада не повинна «охороняти» конституцію і пропонував наділити відповідними повноваженнями спеціальний орган «політичного характеру» — конституційне журі.

Відповідна ідея Е. Сійєса була реалізована в Конституції Франції 1799 р., яка містила главу про охоронний сенат. Цей орган мав фактично підтверджувати або скасовувати акти, при¬чому припускалися подання про неконституційність лише сто¬совно неопублікованих законів. Тим самим уможливлювався виключно попередній конституційний контроль.

Надалі набула поширення практика прийняття охоронним сенатом актів роз'яснення (тлумачення) конституції. В деяких випадках ці роз'яснення, які мали назву сенатус-консультів, оформлювали фактичну ревізію конституції. Не випадково деякі сенатус-консульти іноді характеризують як власне конституції.

Ідея «охорони конституції» засобом діяльності несудового органу знайшла втілення в Конституції Франції 1852 р., прий¬няття якої ознаменувало початок періоду так званої другої ім¬перії. Ця конституція передбачала створення сенату, серед пов¬новажень якого треба виділити вирішення питань конституцій-ності актів законодавчого органу.

Інститут несудового конституційного контролю був відтво¬рений у Конституції Франції 1946 р. у формі конституційної комісії.

Продовження традиції конституційного контролю, здійсню¬ваного так званим несудовим органом, засвідчують положення чинної Конституції Франції 1958 р., відповідно до яких створе¬но конституційну раду. Цей орган уповноважений здійснювати попередній конституційний контроль за парламентськими ак¬тами. При цьому акти президента та інших державних органів об'єктами відповідного контролю не визнані. Притаманна су¬часній Франції форма несудового (за деякими визначеннями — квазісудового) конституційного контролю прийнята в Казахста¬ні та в деяких інших країнах.

Майже водночас з несудовим виник судовий конституцій¬ний контроль. Як і розглянутий вище, цей різновид відповідної державної діяльності укорінений в теорії народного сувереніте¬ту і відображає сприйняття конституції як акта найвищої юри¬дичної сили.

Практику контролю, наслідками якого могло бути визнання судами загальної юрисдикції актів законодавчого органу такими, що не відповідають конституції, започаткували у другій поло¬вині XVIII ст. в окремих північноамериканських штатах. Ста¬новлення цієї практики було зумовлене тим, що на той час в анг¬ломовних країнах оцінку законів та їх фактичне визнання з ме¬тою застосування почали розглядати включно як функцію судів, чим, зокрема, заклали підвалини сучасної ідеології юридичного позитивізму.

Необхідність здійснення судом перевірки конституційності законів визначав О. Гамільтон, якого відносять до «батьків-за-сновників» СІЛА. Він зазначав, що зміст і значення положень федеральної конституції і законів у процесі своєї юрисдикцій-мої діяльності повинні з'ясовувати суди. І якщо будуть встанов¬лені суперечності між конституцією і конкретним законом, суд повинен «ставити конституцію над законом», адже, за тверджен¬ням О. Гамільтона, сформульовані в конституції «наміри наро¬ду звищені над намірами його представників».

На ґрунті відповідних ідей на початку XIX ст. функцію кон¬ституційного контролю було визнано за судами і на рівні феде¬рації. Основоположним стосовно визнання такої функції вважа¬ється рішення федерального верховного суду у справі Марбері проти Медісона (1803 р.). Характерно, що згадувана функція була саме визнана верховним судом засобом тлумачення поло¬жень Конституції СІЛА.

Тому невипадково модель судового конституційного конт¬ролю, за якою його здійснюють суди загальної юрисдикції, ви¬значають як американську. У зв'язку з тим, що за умов США конституційний контроль здійснюють практично усі суди, від¬повідну модель нерідко також характеризують як децентралі¬зовану, або як дифузивну. Розглядувана модель судового кон¬ституційного контролю в XIX—XX ст. була сприйнята в Арген¬тині, Болівії, Данії, Ізраїлі, Мексиці, Норвегії, Швеції, Японії та в деяких інших країнах.

Природу американської моделі зумовлює трактування су¬дового конституційного контролю як суто правової діяльності. Зовні все зводиться до своєрідної юридичної експертизи зако¬ну або іншого нормативного чи індивідуального правового акта, здійснюваної судом у зв'язку з розглядом конкретної справи — кримінальної або цивільної. Відповідне рішення суду визнається обов'язковим у межах його територіальної юрисдикції, а за умов подання апеляції остаточне рішення приймає верховний суд.

Різновидом американської моделі звичайно вважається прак¬тика, яка передбачає вирішення питань про відповідність основ¬ному закону правових актів лише найвищим судом загальної юрисдикції — як правило, верховним судом (Індія, Ірландія, Іс¬ландія, Люксембург, Філіппіни, Швейцарія тощо). Іноді функ¬цію конституційного контролю здійснює спеціальна палата або колегія найвищого суду загальної юрисдикції (Коста-Рика, Па¬рагвай). В Естонії відповідний контроль уповноважений здійс¬нювати як найвищий суд, так і його спеціальна палата.

На відміну від власне американської моделі, здійснюваний найвищим судом загальної юрисдикції або його окремою пала¬тою чи колегією конституційний контроль передбачає спеціаль¬ну процедуру (спеціальне провадження).

Ще однією моделлю судового конституційного контролю є австрійська, або європейська. Вагому роль в обґрунтуванні цієї моделі відіграв Г. Кельзен, у зв'язку з чим її іноді називають кель-зенівською. За такою моделлю відповідна функція притаманна тільки спеціалізованому органу (органу конституційної юрис¬дикції), що зазвичай має назву конституційного суду.

Г. Кельзен вважав, що діяльність конституційного суду має забезпечувати верховенство конституції і утверджувати ієрар¬хію правових норм на чолі саме з конституцією як «основопо¬ложною нормою». Він пов'язував поняття судового конституцій¬ного контролю не тільки з вирішенням питань конституційнос-ті правових актів, а й визнавав за завдання відповідного органу вирішення компетенційних спорів, які виникають у взаємодії за¬конодавчої і виконавчої влади, а також федерального «центру» і суб'єктів федерації.

Обґрунтовану Г. Кельзеном модель характеризує функціо¬нування єдиного органу конституційної юрисдикції. Разом з тим, в окремих федеративних державах конституційні суди створені на рівні не тільки федерації, а й усіх або частини суб'єктів (Бос¬нія і Герцеговина, Росія, ФРН).

Створення перших конституційних судів у період між сві¬товими війнами ознаменувало новий етап розвитку судового конституційного контролю. Однак широке визнання австрій¬ська модель набула після Другої світової війни, коли конститу¬ційну юрисдикцію в розвинутих країнах почали пов'язувати із захистом прав людини. Зокрема, відповідну модель сприйняли в усіх постсоціалістичних країнах, а також майже в усіх колиш¬ніх союзних республіках у складі СРСР.

Іноді виділяють змішану модель судового конституційного контролю, яка поєднує риси американської і австрійської моде¬лей. Так, у Гватемалі, Еквадорі, Колумбії, Перу і Португалії від¬повідною функцією наділений конституційний суд, але й суди загальної юрисдикції, здійснюючи провадження у кримінальних і цивільних справах, можуть відмовитися застосовувати закон на підставі його неконституційності. В деяких латиноамерикан¬ських країнах і у Греції відповідну роль конституційного суду у такій «комбінації» виконує найвищий суд загальної юрисдикції.

Змішана модель зумовлює складні процесуальні зв'язки між конституційним судом і судами загальної юрисдикції щодо здійс¬нення конституційного контролю.

Особливостями характеризується французька модель, яка передбачає функціонування конституційної ради. Як зазнача¬лося, здійснюваний цим органом конституційний контроль має так званий несудовий характер. Особливістю такого контролю є також те, що його об'єктом не можуть бути закони, які набули чинності. З інших питань компетенція конституційної ради по¬дібна до компетенції конституційних судів.

З'ясуванню сутності конституційного контролю слугують його класифікації, які пов'язані виключно з вирішенням питань про конституційність правових актів. Передусім розрізняють по¬передній і наступний контроль.

Попередній конституційний контроль щодо прийнятих па¬рламентом «звичайних» законів здійснюється до їх підписання і оприлюднення главою держави. Цей різновид контролю прий¬нятий в Естонії, Південно-Африканській Республіці, Португа¬лії, Румунії і Угорщині, а у Франції він є єдино можливим. По¬передній характер має також контроль щодо проектів часткової ревізії конституції, можливість якого передбачена в окремих країнах. У деяких країнах попередній конституційний контроль уможливлено щодо міжнародних договорів, котрі вносяться до парламенту для ратифікації.

Наступний конституційний контроль здійснюється щодо чинних правових актів, причому існує дві його форми — конт¬роль шляхом дії і контроль шляхом заперечення, або відповідно абстрактний і конкретний контроль.

У випадку здійснення контролю шляхом дії розгляд питан¬ня про конституційність правового акта може бути ініційований після набуття цим актом чинності і незалежно від факту його застосування. Право ініціювати такий розгляд, як правило, на¬лежить встановленим державним органам і посадовим особам.

У випадку здійснення контролю шляхом заперечення роз¬гляд відповідного питання прямо залежить від застосування правового акта. В країнах, де конституційний контроль здійс¬нюється за власне американською моделлю, це має місце у «зви-

22 - 8-364

чайному» судовому процесі, де кожна сторона може заперечу¬вати застосування закону з мотивів його неконституційності.

Існують й інші класифікації конституційного контролю, зок¬рема розрізняють обов'язковий і факультативний контроль.

Обов'язковий конституційний контроль здійснюється упов¬новаженим державним органом за фактом прийняття (видан¬ня) правового акта і незалежно від волевиявлення будь-якого іншого органу або посадової особи. Такий контроль прийнятий, зокрема, у Франції: органічні закони і регламенти палат парла¬менту до набуття ними чинності мають бути обов'язково пере¬дані конституційній раді, яка визначається щодо їх конституцій-ності. У подібний спосіб у Вірменії перевіряють міжнародні до¬говори до їх ратифікації.

Факультативний конституційний контроль здійснюється тіль¬ки за ініціативою визначених суб'єктів, якої може і не бути. У біль¬шості країн передбачений тільки факультативний контроль.

Розрізняють також матеріальний і формальний контроль. За умов здійснення матеріального конституційного контролю пере¬віряють зміст правових актів, а за умов формального — порядок їх прийняття (видання).