§ 6. Територіальна

автономія

Одним із проявів адміністративно-територіального устрою, відповідно до якого в межах унітарної держави виділя¬ють окремі одиниці з особливим статусом або всю державну те¬риторію поділяють на такі одиниці, є територіальна автоно¬мія. Як зазначалося, термін «територіальна автономія» позна¬чає і саму відповідну одиницю.

У системі адміністративно-територіального устрою одиниці з особливим, автономним статусом як правило віднесені до ви¬щого рівня. Винятком є Італія і Китай, де передбачені відповід¬ні одиниці різних рівнів.

У Росії поняття територіальної автономії конституційно спів¬віднесене з формою державного устрою: суб'єктами федерації є, зокрема, автономна область і автономні округи.

Статус територіальної автономії майже завжди визначений в основному законі, що відображає її характер як особливої адмі¬ністративно-територіальної одиниці. Іноді конституція містить положення, якими фактично встановлені загальні правові га¬рантії існування автономій. Так, Конституцією Італії передба¬чено, що держава «визнає місцеві автономії та сприяє їх розвит¬ку» (ст. 5). Подібні положення включено до конституцій Іспанії та Португалії.

Відоме пряме заперечення самої можливості автономії: «Рес¬публіка Болгарія є унітарною державою з місцевим самовряду¬ванням. В ній не припускаються автономні територіальні утво¬рення» (ст. 2 Конституції).

Нерідко територіальній автономії (автономіям) присвячено окрему структурну частину конституції (Азербайджан, Іспанія, Італія, КНР, Португалія, Сербія, Таджикистан, Узбекистан).

У деяких випадках конституційний статус територіальної автономії зведений до її своєрідного передбачення в основному законі. У Молдові та на Філіппінах таке передбачення полягає в констатації можливостей створення автономій в межах окре¬мих місцевостей і населених пунктів.

У Конституції Грузії передбачено, що територіальний устрій і < ржави буде встановлений «після повного поновлення юрис¬ти! ці Грузії на всій території країни» (ст. 2). Водночас згаду-і гься Аджарська Автономна Республіка, чим визнається існу-іання відповідної територіальної автономії на сьогодні.

В основному законі Фінляндії застережено автономний ста¬тус однієї з адміністративно-територіальних одиниць — Аланд-ських Островів. У Данії зміст конституційних приписів, при¬свячених автономіям, обмежений визначенням кількості пред¬ставників у парламенті від Гренландії і Фарерських Островів і вказівкою на особливий порядок проведення виборів і рефе¬рендумів у межах територіальних автономій.

У Великобританії автономний статус Північної Ірландії (Ольстеру), Уельсу і Шотландії випливає зі змісту низки зако¬нів та інших правових актів.

Особливості притаманні інституту територіальної автономії за умов пострадянських країн. Зокрема, в офіційних назвах ав¬тономій тут присутній термін «республіка». Тим самим за авто¬номіями визнаються певні формальні ознаки держави. Більше того, у ст. 163 Конституції Азербайджану Нахічеванська Авто¬номна Республіка визначається «автономною державою у скла¬ді Азербайджанської Республіки». У свою чергу, згідно з Кон¬ституцією Узбекистану Республіка Каракалпакстан визначена суверенною, хоча при цьому застережено, що її суверенітет «охо¬роняється Республікою Узбекистан» (ст. 70).

З огляду на реалії подібні «одержавлення» і «суверенізація» територіальних автономій об'єктивно мають фіктивний харак¬тер. Як зазначалось, такий підхід зумовлений інерційністю су¬спільно-політичного і державно-правового розвитку, а в деяких випадках — політичними обставинами, за яких відбувалося ста¬новлення нових незалежних держав і утворення територіальних автономій.

Окрім основного закону держави, статус територіальних ав¬тономій визначається й іншими нормативно-правовими акта¬ми. В Грузії і Таджикистані це конституційний закон, у Мол¬дові та на Філіппінах — органічний закон, у Фінляндії — закон, прийнятий за особливою процедурою.

У ряді країн статус територіальних автономій визначений нормативно-правовими актами, які узагальнено іменуються ста¬тутами. Як зазначалось, в Іспанії, Італії, Португалії і Сербії від¬повідні акти мають офіційну назву саме статутів. У пострадян¬ських країнах для позначення статуту територіальної автономії вживаний термін «конституція».

Статут територіальної автономії є не тільки спеціальним, а й особливим нормативно-правовим актом. Такий акт або прий¬мається представницьким (законодавчим) органом автономії чи на місцевому референдумі, або попередньо схвалюється цим ор¬ганом і затверджується парламентом держави.

Представницьким органом територіальної автономії був прий¬нятий відповідний акт (конституція) в Аджарії у складі Грузії і в Каракалпакстані у складі Узбекистану. У свою чергу, на міс¬цевому референдумі було прийняте уложеніє Гагаузії у складі Молдови. При цьому вказані акти не потребували затверджен¬ня парламентом держави.

В Італії статути більшості територіальних автономій прий¬маються їх представницькими органами, після чого можуть бу¬ти винесені на місцеві референдуми. Водночас статути деяких автономій, зокрема створених з урахуванням етнічних чинни¬ків, потребують затвердження парламентом шляхом прийнят¬тя конституційних законів. В Іспанії і Португалії проекти ста¬тутів, розроблені представницькими органами автономій або за їх участю, затверджуються парламентом, для чого приймаються «звичайні» закони.

Створення територіальної автономії зумовлене певними пе¬редумовами. Характер цих передумов може бути різним, що від¬ображає особливості конкретних соціумів, стан і перспективи суспільно-політичного і державно-правового розвитку тощо. На¬приклад, організація усієї території на засадах її поділу на оди¬ниці з особливим, автономним статусом (регіоналістська дер¬жава) вважається такою, що слугує політичній за смислом де¬централізації влади.

Починаючи з другої половини XX ст., децентралізація вла¬ди стала характерною рисою державно-правового розвитку ба¬гатьох європейських країн. В інших, ніж регіоналістські, унітар¬них державах їй слугує створення адміністративно-територіаль¬них одиниць вищого рівня — регіонів. Відмінності між регіонами і територіальними автономіями насамперед полягають у різно¬му підґрунті створення цих одиниць.

В Іспанії та Італії частину автономій створено з урахуван¬ням етнічних чинників. Ці чинники звичайно відсутні або зна¬ходяться поза увагою при створенні регіонів.

Територіальна автономія за умов «виділення» в унітарній державі однієї або кількох відповідних адміністративно-терито¬ріальних одиниць також може слугувати цілям децентралізації влади. Однак політична історія засвідчила іншу зумовленість

створення більшості автономій. Звичайно їх створення відобра¬жало етнічний або культурно-лінгвістичний чинник, що засвід¬чував особливості складу населення частини або частин терито¬рії держави. «Автономні райони, автономні округи і автономні уїзди є районами національної автономії» — встановлено у ст. ЗО Конституції КНР.

При створенні територіальних автономій ключову роль мо¬жуть відігравати й інші чинники. Згідно зі ст. 10 Конституції Філіппін автономні регіони створюються у місцевостях з так званим мусульманським населенням і характеризуються «від¬мінностями в історичній і культурній спадщині, економічній і соціальній структурі». В Конституції Португалії визначено, що «особливий політико-правовий режим островів Азорських і Ма¬дейра ґрунтується на географічних, економічних, соціальних ха¬рактеристиках та на історичному прагненні острівного населен¬ня до автономії» (ст. 225).

За будь-яких умов, у межах територіальної автономії існують особливості організації і здійснення владарювання. Зокрема, в кожній автономії формується представницький орган, який не¬рідко наділений законодавчими повноваженнями з питань, від¬несених до її відання.

В Іспанії та Італії сфери законотворчості на рівнях держави і територіальної автономії конституційно розмежовані, що, по суті, є запозиченням з практики федеративних держав. У Вели¬кобританії, Данії, Португалії та в деяких інших країнах законо¬давче регулювання з окремих питань здійснюється лише в авто¬номіях, а в межах інших адміністративно-територіальних оди¬ниць ті самі питання регламентуються законами, прийнятими парламентом держави.

Особливості характеризують орган (органи) територіальної автономії, що здійснює виконавчі функції. Такий орган зазви¬чай формується представницьким органом автономії. В Азер¬байджані певні повноваження щодо формування виконавчого органу територіальної автономії належать президенту, а в Мол¬дові - уряду.

Діяльність представницького та інших органів територіаль¬ної автономії контролюється «центральними» органами держави. Однією з форм такого контролю є судовий контроль за актами, включаючи відповідний конституційний контроль. Контрольні функції здійснює представник в автономії (спеціальний міністр, урядовий комісар тощо), що призначається президентом або уря¬дом. Такий контроль визначається як адміністративний. В Іта¬лії і Португалії президент за певних умов уповноважений роз¬пускати представницькі органи автономій.

Особливості організації владарювання в територіальних ав¬тономіях разом з передумовами і метою їх створення слугують критеріями відповідних класифікацій. Виділяють адміністра¬тивно-територіальну і національно-територіальну автономії. Перша створюється насамперед з метою децентралізації влади, в основу створення другої покладено етнічний або культурно-лінгвістичний чинник. Іноді територіальна автономія поєднує якості адміністративної і національної (частина автономій в Іс¬панії та Італії).

За ступенем самостійності у вирішенні місцевих справ те¬риторіальні автономії класифікують на політичні і адміністра¬тивні. Політичними визначають ті автономії, де представниць¬кий орган наділений законодавчими повноваженнями. Тому такі автономії за функціональною ознакою іноді іменуються зако¬нодавчими. Між наведеними класифікаціями існує зв'язок: на¬ціонально-територіальні автономії історично створювались як політичні (законодавчі).

Владарювання, яке характеризує сутність територіальної ав¬тономії, за своєю природою практично не відрізняється від міс¬цевого самоврядування (виборного місцевого управління), здійс¬нюваного на рівні «звичайних» адміністративно-територіальних одиниць вищого рівня (так званого регіонального самоврядуван¬ня). Таке владарювання є особливою формою самоврядування, здійснюваного в межах «автономної» одиниці. Разом з тим, ор¬гани автономії, як правило, мають ширші повноваження, ніж органи, створювані в інших адміністративно-територіальних оди¬ницях відповідного рівня.

Деякі з повноважень органів територіальної автономії пов'я¬зані з функціонуванням «центральних» органів держави. Напри¬клад, представницький орган автономії нерідко уповноважений звертатися до конституційного суду з питань конституційності правових актів. У Грузії, Сербії, Таджикистані та Узбекистані такий орган наділений правом законодавчої ініціативи у парла¬менті держави. Певні можливості впливати на законодавчий про¬цес у парламенті мають також органи територіальних автономій в Іспанії та Італії.

Контрольні завдання

1. Визначте поняття державного суверенітету і його значення для конституційного права.

2. Проаналізуйте сучасний стан теорії розподілу влад (поділу влади), охарактеризуйте співвіднесеність законодавчої і ви¬конавчої влади.

3. Прокоментуйте зміст конституційної регламентації питань державних символів і державної мови.

4. Визначте поняття форми державного правління в конститу¬ційному праві, сформулюйте політико-правові ознаки основ¬них сучасних форм правління.

5. Визначте поняття форми державного устрою в конституцій¬ному праві, охарактеризуйте відповідні форми.

6. Сформулюйте поняття адміністративно-територіального устрою держави і адміністративно-територіальної одиниці, визначте особливості територіальної автономії.

■

КОНСТИТУЦІЙНІ ФОРМИ БЕЗПОСЕРЕДНЬОЇ ДЕМОКРАТІЇ