§ 7. Парламентський контроль

у сфері виконавчої влади

Контроль парламенту та його органів (комісій і ко¬мітетів) у сфері виконавчої влади є однією з основних функцій парламенту — контрольною функцією. За відповідний конт¬роль також вважають діяльність органів і посадових осіб, які можуть і не бути парламентськими структурами, хоча завжди пов'язані з парламентом організаційно (насамперед рахункова палата і омбудсман).

Сенс парламентського контролю у сфері виконавчої влади полягає в тому, що парламент уповноважений реагувати на ді¬яння підконтрольних державного органу або посадової особи, а також на рішення власного органу або організаційно пов'язано¬го з ним органу чи посадової особи, ухвалені за наслідками реа¬лізації їх контрольних повноважень.

Відповідна реакція парламенту завжди набуває форми пра¬вових актів, за якими оцінюються діяння і рішення згадуваних органів і посадових осіб. Така реакція парламенту може тягнути за собою припинення повноважень підконтрольних йому орга¬ну чи посадової особи.

Парламентський контроль у сфері виконавчої влади відпо¬відає ідеї розподілу влад. Більше того, повноваження парламен¬ту з контролю за урядом та його окремими членами іноді харак¬теризуються як елементи системи стримувань і противаг. Важли¬вим є те, що різні форми державного правління по суті зумов¬люють запровадження різних форм парламентського контролю.

У країнах з парламентськими і змішаною республіканською формами державного правління найширше вживаною формою відповідного контролю є запитання депутатів, адресовані гла¬ві уряду або окремим міністрам. Запитання міністрам консти¬туційно передбачені і в ряді президентських республік Латин¬ської Америки. У більшості країн запитання депутатів можуть бути як усними, так і письмовими. В Японії усні запитання де¬путатів можливі в термінових випадках і лише за згодою палати.

Для оголошення усних запитань депутатів встановлено спе¬ціальний час. Наприклад, у палаті громад парламенту Велико¬британії виключно усним запитанням і відповідям на них відве¬дено одну годину на початку кожного засідання палати, крім того, що відбувається у п'ятницю. В Австрії та ФРН кожне засі¬дання нижньої палати парламенту починається з години, коли члени уряду відповідають на усні запитання депутатів. В Італії для запитань і відповідей відведено сорок хвилин на день засі¬дань нижньої палати парламенту і один день засідань щотижня верхньої палати.

Процедури оголошення усних запитань і відповідей на них визначені у парламентських регламентах і, зокрема, передбача¬ють черговість між тими, хто запитує.

Порядок подання письмових запитань депутатів і підготов¬ки відповідей є порівняно складнішим, а самі відповіді можуть бути як письмовими, так і усними.

За загальним правилом, для підготовки відповіді на письмо¬ве запитання член уряду має певний час. Зокрема, у Бельгії, Фін¬ляндії та Франції відповідь на письмове запитання належить надавати не пізніше, ніж через тридцять днів після його подан¬ня. У Франції на письмове запитання обов'язково надається письмова відповідь, а для відповіді на складне, за визначенням голови палати, запитання строк подвоюється. В Італії відповідь на письмове запитання має бути надана не пізніше двох тижнів після його подання, а якщо депутат вимагає саме письмової від¬повіді, то цей строк збільшується до двадцяти днів.

Проте значення такої форми парламентського контролю, як запитання депутатів, не можна перебільшувати. Запитання за¬звичай зведені до критики у непрямій формі урядової політики в цілому або окремих заходів за її змістом. Водночас їх треба вва¬жати передусім засобом отримання депутатами інформації і за¬собом політичного тиску на уряд. Відповіді на запитання депу¬гатів безпосередньо не тягнуть за собою застосування санкцій до уряду або до його окремих членів, хоча нерідко від уміння у гострій ситуації вдало відповісти на запитання залежить кар'єра конкретного міністра.

Ще однією формою парламентського контролю за урядом і його окремими членами є інтерпеляція — сформульована одним депутатом або, частіше, визначеною за числом групою депута¬тів і подана у письмовій формі пропозиція (вимога) до глави уряду, іншого його члена чи уряду в цілому дати пояснення з приводу конкретних дій або загальних питань політики уряду. У двопалатному парламенті інтерпеляція, за деякими винятка¬ми (Гаїті, Італія, Румунія), подається тільки в нижній палаті.

Інтерпеляція передбачена в усіх країнах з парламентськими формами державного правління, а також у країнах зі змішаною республіканською формою, за винятком пострадянських. Інтер¬пеляція припускається і в деяких президентських республіках (Аргентина, Гондурас), хоча тут вона може бути подана тільки до окремих міністрів, і можливість розгляду питання про недо¬віру уряду або окремому його члену не передбачена.

Інтерпеляція передбачає звіт уряду або його окремого члена з наступним обговоренням у парламенті питання, яке стано¬вить її предмет. Наслідком інтерпеляції у багатьох випадках є ініціювання розгляду у парламенті (палаті) питання про недо¬віру уряду або його окремому члену, а також відповідні обго¬ворення та голосування. У такий спосіб парламентський конт¬роль за урядом або його окремим членом поєднується з їх полі¬тичною відповідальністю перед парламентом.

У зв'язку з цим і з метою забезпечення стабільності у діяль¬ності уряду нерідко передбачається обмеження щодо повторної інтерпеляції, подання якої припускається через три або шість місяців чи на наступній черговій сесії парламенту.

Процедури інтерпеляції в різних країнах мають певні відмін¬ності. Так, у Франції інтерпеляція має бути підтримана десятою частиною від загального складу національних зборів, і глава уря¬ду чи міністр, якому вона адресована, повинен надати відповідь не пізніше п'ятнадцяти днів з моменту її подання. Якщо авто¬рами інтерпеляції є менша кількість депутатів, у палаті прово¬диться обговорення і ухвалюється рішення щодо доцільності відповідної процедури. Палата може ухвалити рішення про під¬готовку попереднього висновку за змістом інтерпеляції однією з її постійних комісій. Але в будь-якому випадку не припуска¬ється перенесення розгляду інтерпеляції на наступну сесію.

В Італії у палаті депутатів відповідь на інтерпеляцію має бути надана не пізніше, ніж за спливом двотижневого строку, з правом уряду на додатковий, такий самий строк. За згодою авторів інтерпеляції відповідь може бути перенесена на більш пізній строк. У сенаті дату відповіді встановлює голова палати, а у випадку незгоди з такою датою авторів інтерпеляції — сама палата.

У ряді країн подібні до інтерпеляції форми контролю ви¬значаються як запит. У Болгарії кожний депутат може зверта¬тися із запитом до уряду в цілому або до окремих міністрів. На пропозицію п'ятої частини від загального складу парламенту за змістом запиту проводиться обговорення і ухвалюється рішен¬ня. В Австрії запит подається до нижньої палати парламенту від імені п'яти депутатів, і уряд протягом двох місяців повинен надати відповідь в усній або письмовій формі. У ФРН, де запит подається до нижньої палати від імені тридцяти депутатів, дата відповіді узгоджується з урядом. За умов, коли уряд відмовля¬ється відповідати або ухиляється від відповіді протягом п'ятна¬дцяти днів, питання про строки обговорення за змістом запиту вирішує палата.

У Великобританії та в інших англомовних країнах, де сприй¬няті засади її державного ладу, своєрідним замінником інтерпе¬ляції виступає так звана пропозиція. Вона має форму проекту резолюції, в якому формулюється і обґрунтовується позиція з певного питання з метою винесення на голосування в нижній палаті (парламенті). Одним із варіантів пропозиції може бути проект резолюції про недовіру уряду. Спираючись на підтрим¬ку парламентської більшості, уряд може відхилити пропозицію або внести до неї потрібні йому зміни. З іншого боку, іноді уряд сам використовує процедуру пропозиції для схвалення його ді¬яльності.

Формою парламентського контролю нерідко називають по¬становку питання у парламенті про недовіру уряду. Однак від¬повідні дії мають контрольний характер лише у випадку, коли перед голосуванням про недовіру уряд звітує перед парламен¬том, що зазвичай не передбачено. Результатом вирішення питан¬ня щодо недовіри може бути по суті вимушена відставка уряду. Тому у зв'язку з постановкою і вирішенням питання про недо¬віру уряду треба говорити не про парламентський контроль, а про політичну відповідальність уряду перед парламентом та про її механізм.

До форм парламентського контролю у сфері виконавчої вла¬ди відносять діяльність комісій (комітетів) парламенту. Така (| юрма контролю притаманна країнам з різними формами дер¬жавного правління.

У країнах з парламентськими і змішаною республіканською формами правління контроль за роботою міністерств здійсню¬ють, як правило, постійні комісії (комітети) парламенту, а за умов його двопалатної побудови — нижньої палати. У Швеції відповідні повноваження належать одній з постійних комісій — конституційній комісії. У Великобританії контрольними функ¬ціями щодо міністерств наділені спеціальні комітети. Практич¬но в усіх країнах із згадуваними формами правління контроль¬ний характер має діяльність слідчих комісій (комітетів).

У США комітети, що фактично мають постійний характер, і комітети з розслідування палат конгресу наділені правом про¬водити слухання, на які можуть бути викликані (запрошені) різні суб'єкти виконавчої влади, а також свідки, експерти тощо. Слухання тут є єдиною, але дієвою, формою парламентського контролю щодо виконавчої влади. За неправдиві свідчення і сві¬дому дезінформацію викликані і запрошені на слухання можуть бути притягнені до кримінальної відповідальності за «неповагу до конгресу».

Однак не всі суб'єкти виконавчої влади зобов'язані з'явля¬тися на такі слухання. Теорії і практиці американського кон¬ституціоналізму відоме поняття привілею виконавчої влади, за змістом якого суб'єкти виконавчої влади можуть не надавати конгресу інформацію, якщо її оприлюднення завдаватиме шко¬ди державним інтересам. При цьому можливість завдання такої шкоди встановлює президент.

Привілей виконавчої влади ґрунтується на положенні ст. 2 Конституції США, за яким президент «забезпечує точне вико¬нання законів і визначає повноваження усіх посадових осіб Спо¬лучених Штатів».

Існують й інші форми парламентського контролю у сфері виконавчої влади. Серед форм відповідного контролю за уря¬дом можна виділити прийняті в ряді країн регулярні обговорен¬ня урядових звітів у парламенті. Так, у Швейцарії уряд щороку

надає парламенту звіт про свою діяльність, де його спочатку роз¬глядають постійні комісії кожної з палат, а потім — самі пала¬ти. Однак політичної відповідальності уряду перед парламентом, зокрема за наслідками відповідного розгляду, не передбачено. В Аргентині і Уругваї на початку кожної сесії перед парламен¬том звітують окремі міністри, а в тій самій Аргентині щомісяч¬но перед різними палатами звітує глава кабінету.

Різновидом звітів можна вважати так звану тронну промову монарха, яка готується урядом і проголошується монархом на початку сесії парламенту. Після проголошення такої промови у парламенті (нижній палаті) відбуваються дебати з питань сфор¬мульованої в ній політики. Форма тронної промови прийнята у Великобританії та в деяких інших парламентських монархіях. У Канаді та в інших англомовних країнах з відповідною формою правління подібну промову проголошує генерал-губернатор.

Окремого розгляду заслуговує парламентський контроль за використанням коштів державного бюджету. У зв'язку з цим у більшості країн встановлено порядок, за яким уряд повинен що¬року звітувати перед парламентом (нижньою палатою) про ви¬конання державного бюджету.

Контроль за використанням державних коштів здійснюють також спеціальні орган або посадові особи. Родовою назвою від¬повідного органу є рахункова або контрольна палата, хоча прий¬няті й інші назви. Згадувані посадові особи — це контролери, ре¬візори, аудитори тощо. В одних країнах такі орган або посадо¬ві особи формуються (призначаються) парламентом або за його участю, в інших — формально або реально призначаються гла¬вою держави.

В Азербайджані, Бельгії, Болгарії, Люксембурзі і Молдові членів рахункової палати (в Словенії — управління генерально¬го ревізора) призначає парламент (нижня палата). В Австрії го¬лову рахункової палати призначає нижня палата парламенту, а інших її членів — президент. У Нідерландах і Чехії всі відповід¬ні призначення здійснює глава держави за рекомендацією ниж¬ньої палати парламенту. В Росії посада голови рахункової пала¬ти заміщується за рішенням нижньої палати, а посади її членів — нарівно за рішеннями кожної з палат.

В Естонії і Литві державного контролера призначає парла¬мент за поданням президента. У такий самий спосіб в Албанії призначають голову вищого державного контролю. У Польщі голову верховної палати контролю нижня палата парламенту призначає за згодою верхньої. У Вірменії, Словаччині і Угорщи¬ні парламент призначає голову відповідно контрольної палати, верховного контрольного управління і державного аудиторсько¬го управління.

У багатьох країнах здійснюваний відповідними органом або посадовими особами контроль поширюється не тільки на вико¬нання державного бюджету. В Чехії контрольна палата здійс¬нює контроль за управлінням державним майном, у Туреччині вища фінансова рада від імені парламенту контролює усі рахун¬ки державних організацій.

Згідно зі ст. 47 Конституції Франції рахунковий суд «допо¬магає парламенту і уряду контролювати виконання фінансових законів». Поняття фінансового закону не обмежується законом про державний бюджет і тому такий контроль може бути широ¬ким за об'єктами.

Звичайно відповідні орган або посадові особи здійснюють допарламентський контроль. Наприклад, у Бельгії і Люксембур¬зі рахункова палата перевіряє бюджетний звіт уряду, який після цього передається з її зауваженнями до парламенту. У Вірменії парламент розглядає звіт уряду про виконання державного бю¬джету тільки за наявності висновку контрольної палати. В Авст¬рії, Іспанії та Італії рахункова палата безпосередньо доповідає парламенту про порушення, які мали місце в ході виконання бю¬джету.

У ФРН міністр фінансів звітує перед парламентом про всі бюджетні доходи і видатки, після чого його звіт перевіряє ра¬хункова палата. У Португалії парламент розглядає звіт уряду про виконання бюджету, і надалі цей звіт передається рахун¬ковій палаті для здійснення контролю. В цих та інших подіб¬них випадках відповідний контроль має післяпарламентський характер.

Особливості притаманні парламентському контролю за ви¬конанням державного бюджету у скандинавських країнах і Фін¬ляндії. Тут парламент з урахуванням його фракційної організа¬ції призначає від трьох (Ісландія) до дванадцяти (Швеція) кон¬тролерів (ревізорів або аудиторів). Тим самим забезпечується участь у здійсненні відповідного контролю опозиції. Свої допо¬віді щодо виконання різних статей державного бюджету названі посадові особи передають до парламенту або до його постійної

18-8-364

комісії з фінансово-бюджетних питань. На основі цих доповідей ухвалюються рекомендації, за змістом яких уряд зобов'язаний на наступній сесії інформувати парламент про вжиті заходи.

У Великобританії спеціальний фінансовий звіт уряду спо¬чатку розглядає спеціальна посадова особа — генеральний кон¬тролер і ревізор, якого згідно з резолюцією палати громад при¬значає прем'єр-міністр. За результатами аналізу цього звіту го¬тується доповідь генерального контролера і ревізора в одному із спеціальних комітетів палати — комітеті публічної звітності, який виконує ті самі функції, що й постійні комісії з фінансо¬во-бюджетних питань в інших парламентах. Комітет вивчає до¬повідь і може деякі з найскладніших питань пропонувати на роз¬гляд палати.

З метою забезпечення незалежності генерального контроле¬ра і ревізора встановлено, що він може бути усунутий з посади тільки за поданням обох палат парламенту. Такий порядок до¬строкового припинення повноважень визначений і для суддів вищих судів Великобританії.

У Нідерландах члени рахункової палати також прирівняні до суддів щодо порядку звільнення, в Іспанії та ФРН члени ра¬хункової палати згідно з конституцією «мають незалежність су¬ддів», а в Італії, Португалії і Франції відповідний орган визна¬чено як суд.

У США контроль за виконанням державного бюджету здійс¬нює генеральний контролер, якого призначає президент за «по¬радою і згодою» сенату. В кінці кожного фінансового року гене¬ральний контролер подає конгресу доповідь. При цьому він має право формулювати рекомендації з приводу бюджета на насту¬пний рік.

Формою парламентського контролю у сфері виконавчої вла¬ди є діяльність омбудсмана — спеціальної посадової особи, до компетенції якої входить розгляд скарг передусім на діяльність так званих адміністративних органів і посадових осіб. За певних обставин омбудсман уповноважений діяти і з власної ініціати¬ви, зокрема здійснювати перевірку дотримання процедур видан¬ня адміністративних актів (актів управління) та їх виконання, а також виконання законів.

Інститут омбудсмана був запроваджений на початку XVIII ст. у Швеції. У минулому столітті його спочатку сприйняли в ін¬ших скандинавських країнах і у Фінляндії. Надалі цей інститут :шайшов своє місце у державно-правовій практиці понад шіст¬десяти країн з різними (насамперед парламентськими і зміша¬ною республіканською) формами державного правління.

Крім назви омбудсман, яка набула характеру родової, для по¬значення відповідної посадової особи використовуються й інші: парламентський комісар із справ адміністрації (Великобрита¬нія), медіатор, або посередник (Франція), захисник народу (Гру¬зія, Іспанія, Сербія), адвокат народу (Албанія, Румунія), прове-дор юстиції (Португалія), захисник прав і свобод людини (Чор¬ногорія), уповноважений з прав людини (Польща, Росія, Сло¬венія, Угорщина), контролер (Литва) тощо.

Омбудсмана звичайно розглядають як парламентську струк¬туру або як «незалежну» посадову особу, організаційно пов'я¬зану з парламентом. Про таку його роль свідчить те, що у біль¬шості країн омбудсман зобов'язаний щорічно подавати до пар¬ламенту звіт про свою діяльність.

Зазвичай омбудсмана призначає парламент (нижня палата) на строк власних повноважень або на більший строк. У ряді кра¬їн призначають кілька відповідних посадових осіб. Так, у Шве¬ції парламент призначає чотирьох омбудсманів, кожний з яких здійснює контроль в окремій сфері. В Австрії нижня палата па¬рламенту формує колегію народного правозахисту, яка склада¬ється з трьох членів і функціонує як єдиний орган. В Угорщині, крім загального за характером діяльності омбудсмана, парламент призначає уповноваженого з питань захисту прав національних і етнічних меншин. У ФРН бундестаг призначає уповноважено¬го з питань оборони, до компетенції якого віднесено захист прав військовослужбовців і сприяння парламентському контролю за збройними силами.

Існує й інший порядок заміщення посади омбудсмана. У Фран¬ції медіатор призначається на визначений строк урядом. У Вели¬кобританії посада парламентського комісара із справ адміністра¬ції також заміщується шляхом урядового призначення.

У різних країнах повноваження омбудсмана різняться, при¬чому нерідко суттєво. Найширшими повноваженнями омбудс-мани наділені у скандинавських країнах і Фінляндії, де вони, зокрема, можуть пред'являти обвинувачення і підтримувати їх у суді. В Данії і Фінляндії контроль омбудсманів поширюється навіть на членів уряду. В Сербії та Швеції омбудсман (омбудс-мани) наділені правом законодавчої ініціативи, а в Іспанії та

Розділ VIII

Польщі — правом ініціювати здійснення конституційного конт¬ролю.

Практично в усіх країнах омбудсман уповноважений звер¬татися до органів і посадових осіб, діяльність яких контролює, з пропозиціями ліквідувати наслідки вчинених порушень. Про¬те він не має права скасовувати або виправляти рішення таких органів і посадових осіб. У зв'язку з цим діяльність омбудсмана за своєю природою є швидше наглядовою, ніж контрольною.

Важливим є те, що діяльність омбудсмана поєднується з ін¬шими формами парламентського контролю у сфері виконавчої влади і може спричинити їх застосування.

Контрольні завдання

1. Визначте поняття парламенту як представницького і законо¬давчого органу, розкрийте особливості побудови парламенту.

2. Проаналізуйте порядок (способи) формування парламенту, прокоментуйте такий порядок, як прямі вибори.

3. Охарактеризуйте конституційний інститут розпуску (достро¬кового припинення повноважень) парламенту.

4. Визначте структуру парламенту, проаналізуйте роль різних елементів цієї структури, насамперед комітетів і комісій, а та¬кож керівного органу парламенту.

5. Проаналізуйте зміст статусу члена парламенту, прокоментуй¬те терміни «депутатський мандат», «несумісність» і «депутат¬ська недоторканність».

6. Розкрийте зміст основних стадій законодавчого процесу і оха¬рактеризуйте їх, визначте особливості порядку прийняття дер¬жавного бюджету.

7. Охарактеризуйте парламентську функцію контролю щодо ви¬конавчої влади і визначте форми такого контролю.

ГЛАВА ДЕРЖАВИ І УРЯД (ВИКОНАВЧА ВЛАДА)