§ 3. Форма державного

правління

'Сутнісні характеристики держави як категорії кон¬ституційного права фіксує форма державного правління — відображений в основному законі спосіб організації державної влади, який засвідчує особливості компетенційних взаємозв'яз¬ків між вищими органами держави, насамперед тими з них, котрі функціонально поєднуються із законодавчою і виконавчою вла¬дою, а також вказує на особливості системи виконавчої влади.

Для з'ясування форми державного правління необхідно проаналізувати конституційно визначені порядок формування уряду і порядок заміщення посади глави держави, а також пов¬новаження, за змістом яких встановлюються компетенційні взає¬мозв'язки між главою держави, парламентом і урядом. Осново¬положне значення в контексті з'ясування форми державного правління має явище виконавчої влади.

Форма державного правління є однією із сторін більш ши¬рокого поняття форми держави. Форма держави — це характе¬ристика держави, яка відображає певні особливості організації державного механізму і взаємодії держави з суспільством. Фі¬лософи і юристи використовували термін «форма держави» ще у XVIII ст. Але характеристика держави на основі різних фор¬мальних критеріїв віднесена до «вічних проблем»: відповідні те¬зи були запропоновані ще Платоном і Арістотелем у контексті їх вчень про державу.

За змістом конституційного регулювання встановлюються такі сторони форми держави, як форма державного правління і форма державного устрою. При цьому форма державного прав¬ління відображає інституціональні особливості організації дер¬жавного владарювання, а форма державного устрою — терито¬ріальні особливості цієї організації.

З поняттям форми держави також пов'язують політичний режим як ще одну її сторону. На відміну від форми державного правління і форми державного устрою, які характеризують ор¬ганізацію державного владарювання, форма політичного режи¬му у першу чергу співвіднесена зі здійсненням владарювання, з участю в ньому громадян та їх об'єднань, зі станом усієї полі¬тичної системи суспільства. Тим самим політичний режим ха¬рактеризує державу у взаємозв'язках із суспільством.

Поняття політичного режиму покладене в основу деяких класифікацій держави і суспільства. Класифікують й самі полі¬тичні режими: найчастіше виділяють демократичний, автори¬тарний і тоталітарний режими. Відповідну класифікацію здійс¬нюють, насамперед, за критеріями змісту практики реалізації прав і свобод людини і громадянина, а також забезпечення ідео¬логічного і політичного плюралізму, котрі зазвичай знаходять юридичний вираз. Більшість інших критеріїв класифікації по¬літичного режиму безпосередньо не пов'язані з правовим ре¬гулюванням. Це методи здійснення державного владарювання, особливості політичної та правової культури тощо.

За будь-яких умов, поняття форми держави набуває значен¬ня для конституційного права насамперед у зв'язку з конститу¬ційним закріпленням форми державного правління і форми дер¬жавного устрою.

Класифікації держави за критеріями, близькими за смис¬лом до сучасного поняття форми державного правління, пропо¬нувалися ще в античний період. Зокрема Арістотель розрізняв держави за кількістю тих, хто здійснює управління державними справами, і виділяв три «правильних способи правління» — цар¬ство, аристократію і політію,

У період середньовіччя для характеристики єдиновладдя як державної форми почали вживати термін «монархія», запозиче¬ний з грецької мови, Для позначення держави, яка за своєю орга¬нізацією виступає своєрідною антитезою єдиновладдю, у XVI ст. Н. Макіавеллі уперше вжив термін «республіка».

Сьогодні відповідна класифікація відображає основи орга¬нізації держави за різних історичних часів, причому монархія і республіка були фактично первинними формами державного правління, які еволюціонували разом із суспільством і державою. У наші дні терміни «монархія» і «республіка» фактично демон¬струють форми державного правління. Вони (особливо термін «республіка») звичайно є складовими офіційної назви держави або її конституційного визначення.

У деяких випадках назва або визначення держави не тільки засвідчує форму державного правління, а й відображає певні ха¬рактеристики держави: «ісламська республіка», «кооперативна соціальна республіка» або «корпоратистька республіка» (Гаїті), «суверенне демократичне королівство» (Лесото), «конституцій¬на демократична соціальна монархія» (Марокко) і навіть «інду¬їстське конституційне монархічне королівство» (Непал) чи «бо-ліваріанська республіка» (Венесуела; назва походить від прізви¬ща фактичного засновника держави — С. Болівара).

Існують і такі назви або визначення держави, як «суверен¬не незалежне королівство» (Свазіленд), «народна республіка» (Бангладеш, КНР, Сирія), «народна демократична (народно-демократична) республіка» (Алжир, КНДР, Лаос), «східна рес¬публіка» (Уругвай, історико-географічна назва) і «гашимітське королівство» (Йорданія, походить від династії гашимітів).

Разом з тим, термін «республіка» не завжди позначає реальну державну форму. У Росії республіками названо частину суб'єк¬тів федерації. В окремих пострадянських країнах відповідний термін вживається у назві територіальної автономії, що зумов¬лено своєрідною інерцією або політичними компромісами, до¬сягнутими у процесі державного розвитку (Азербайджан, Грузія, Узбекистан). Іноді республіками іменують територіальні утво¬рення, які виникли внаслідок сепаратизму, збройної агресії, анек¬сії тощо і не визнані як суверенні держави.

У процесі суспільно-політичного розвитку було сформульо¬вано термін «форма державного правління». Для офіційних ці¬лей його вперше вжили у Швеції, де у 1634 р. було прийнято акт, який визначив організацію державного механізму на рів¬ні його ключових ланок і мав відповідну назву (швед, ^іпі^з-£огт).

У наші дні термін «форма державного правління» викорис¬товується у конституційній нормотворчості. Наприклад, у ст. 1 Конституції Молдови встановлено, що «форма державного прав¬ління — республіка», а перший розділ Конституції Греції назва¬но саме «Форма державного правління». Іноді для позначення форми державного правління в конституції використовується інший термін: «політична система» (Андорра), «система прав¬ління» (Іран), «політична форма» (Іспанія), «принцип правлін¬ня» (Монако) тощо.

У теорії конституціоналізму класифікують форму державно¬го правління. Ще у XIX ст. почали розмежовувати абсолютну і обмежену монархії, причому останню частіше визначали як кон¬ституційну. У своєму розвитку конституційна монархія еволю¬ціонувала. Першим її різновидом була, за формулюванням ні¬мецького автора Р. Молля, дуалістична монархія, яка вважається перехідною формою від абсолютної монархії до іншого різнови¬ду конституційної монархії — монархії парламентської (парла¬ментарної).

У наші дні існують різні монархічні форми державного прав¬ління. Однією з них є навіть абсолютна монархія, форма якої засвідчує особливості суспільно-політичного розвитку частини мусульманських країн (Бруней, Катар, Оман, Саудівська Ара¬вія). Абсолютною монархією визнається також Бутан, де важ¬ливу роль у суспільному і державному житті відіграють пред¬ставники буддистських релігійних організацій. Однак відповід¬ні держави відмінні від абсолютної монархії, типової для часів феодалізму. Зокрема тут октройовані акти, які, реально не об¬межуючи влади монарха, передбачають функціонування різних, зазвичай консультативних, інститутів. Сьогодні форма абсолют¬ної монархії є, по суті, рудиментарною.

Своєрідним рудиментом треба вважати і дуалістичну монар¬хію, форма якої прийнята в ряді країн з відносно невисоким сту¬пенем соціально-політичного розвитку (Бахрейн, Йорданія, Ку¬вейт, Марокко, Непал і Тонга). За результатами конституційної реформи, що відбулася 2003 р., ознак дуалістичної монархії на¬була й така розвинута країна, як Ліхтенштейн.

Основоположною характеристикою відповідної форми дер¬жавного правління є те, що саме монарху належить вагома або навіть провідна роль у здійсненні державного владарювання. З іншого боку, в деяких дуалістичних монархіях в основному законі задекларовано принцип народного суверенітету.

До політико-правових ознак дуалістичної монархії віднесе¬на організація державного механізму на засадах формального розмежування законодавчої і виконавчої влади. Однак компе¬тенція парламенту тут є порівняно вузькою. До того ж монарх на власний розсуд призначає частину депутатського корпусу або усіх членів верхньої палати парламенту, реалізує право законо¬давчої ініціативи у парламенті і право відкладального вето, роз¬пускає парламент та здійснює деякі інші важливі повноважен¬ня, пов'язані з функціонуванням законодавчого органу.

Згідно з основним законом виконавча влада в усіх дуалістич¬них монархіях належить монарху, і він може здійснювати цю владу як безпосередньо, так і через уряд. Монарх на власний розсуд призначає прем'єр-міністра і за його пропозицією — ін¬ших членів уряду. В Йорданії монарх у багатьох випадках затвер¬джує рішення уряду, у Бахрейні, Кувейті і Марокко він головує на засіданнях уряду, а у Тонга уряд має щорічно звітувати пе¬ред монархом.

Для дуалістичних монархій характерна політична відпові¬дальність уряду як перед монархом, так і перед парламентом. Проте відповідальність уряду перед парламентом зазвичай ви¬глядає формальною.

За головними політико-правовими ознаками дуалістичною монархією є також Об'єднані Арабські Емірати (ОАЕ). Вищим органом визначено вищу раду союзу, до складу якої входять пра¬вителі усіх еміратів. Рада наділена широкими повноваженнями, причому ухвалення частини її рішень потребує згоди двох най¬більших за розмірами території і за чисельністю населення емі¬ратів — Абу-Дабі та Дубая. Строком на п'ять років рада обирає зі власного складу голову, який має титул правителя (арабсь¬кою — раїс) і у взаємодії із самою радою здійснює деякі важливі повноваження.

У зв'язку з обранням голови вищої ради іноді ОАЕ характе¬ризують як виборну монархію. Але така характеристика вида¬ється умовною, адже обраний головою ради є монархом лише у «своєму» еміраті.

Розвиток теорії і практики конституціоналізму засвідчений характеристиками сучасних форм державного правління. Істо¬рично першою з таких форм була парламентська монархія, ста¬новлення якої пов'язане з еволюцією державного ладу Велико¬британії у ХУІІІ-ХІХ ст.

Притаманна парламентській монархії організація державного механізму і зумовлені такою організацією компетенційні взаємо¬зв'язки між його ключовими ланками, насамперед між парламен¬том і урядом, послугували за приклад для ще однієї сучасної фор¬ми правління — парламентської (парламентарної) республіки. Ця форма була конституйована у Франції в останній чверті XIX ст.

Сучасними є також президентська республіка і змішана рес¬публіканська форма. Президентська республіка була вперше утворена за змістом Конституції СІЛА, а змішана республікан¬ська форма правління генетично пов'язана з чинною Конститу¬цією Франції.

Названими формами державного правління сучасна практи¬ка конституціоналізму не обмежується. За приклад слугує ди-ректоріальна республіка, одна з версій якої існує в Швейцарії. Тут зі складу уряду, сформованого парламентом, останній що¬річно обирає посадову особу — союзного президента, котрий го¬ловує в уряді, виконує роль керівника одного з міністерств і реа¬лізує окремі представницькі повноваження. Однак союзний пре¬зидент не є главою держави, і частина відповідних повноважень належить уряду в цілому.

Особливістю організації державної влади у Швейцарії ви¬ступає також те, що уряду належать деякі повноваження, зви¬чайно віднесені до компетенції парламенту або глави держави. Зокрема, саме уряд ратифікує міжнародні договори. Важливим є і те, що уряд повинен регулярно звітувати у парламенті про свою діяльність, хоча його відповідальності перед парламентом не передбачено.

У Сан-Марино, що також є директоріальною республікою, функції глави держави здійснюють два капітани-регенти, яких строком на шість місяців обирає (призначає) законодавчий ор¬ган. Капітани-регенти здійснюють повноваження на засадах ко¬легіальності, тобто їх рішення мають бути узгодженими.

Політична історія свідчить, що у багатьох випадках дирек-торіальна республіка слугувала тимчасовою (перехідною) фор¬мою державного правління.

Як зазначалося, до основних сучасних форм державного прав¬ління віднесені парламентська монархія і парламентська рес¬публіка, що за своїми головними політико-правовими ознаками є аналогами. Нерідко для позначення цих форм використову¬ється термін «парламентське правління». У конституціях з від¬повідною метою вживано різні терміни: «парламентарна форма правління» (Ефіопія), «парламентська монархія» (Іспанія), «пар¬ламентська республіка» (Албанія, Греція), «республіка з парла¬ментарним правлінням» (Болгарія), «республіка з парламентар¬ною формою правління» (Ісландія).

Парламентські республіка і монархія розрізняються перед¬усім щодо юридичних передумов наділення глави держави повно¬важеннями. Якщо президент здійснює повноваження на основі мандата, отриманого за результатами прямих або непрямих ви¬борів, то монарх звичайно владарює за власним правом, визна¬ченим у порядку престолонаслідування. Його влада не є похід¬ною від волевиявлення виборчого корпусу, представницького органу або якогось іншого державного інституту.

Іноді особливості інституту глави держави ускладнюють класифікацію конкретних проявів парламентського правління.

Так, згідно зі ст. 1 Конституції Андорри прийнято форму «пар¬ламентарного співпринципату», за якої функції глави держави здійснюють «спільно і роздільно» співпринцепси (співправите¬лі) з боку Іспанії та Франції. Статус співпринцепсів за своїм зміс¬том практично не відрізняється від статусу «традиційного» гла¬ви держави за умов парламентського правління.

Особливістю спільного правління є те, що співпринцепси здійснюють владарювання за власним правом. Тим самим одну з основ такого правління становить ознака, притаманна монар¬хії. Але запроваджену в Андоррі форму державного правління не можна вважати монархією хоча б через те, що одним з спів¬принцепсів визначений глава держави у республіці (президент Франції). Тому вона сприймається як своєрідний «гібрид» пар¬ламентського правління.

«Гібридом» виглядає і державна форма, запроваджена в Ма¬лайзії. За головними ознаками ця форма є парламентською мо¬нархією. Водночас важливе місце у державному механізмі нале¬жить раді правителів, до складу якої входять спадкові правителі так званих монархічних штатів і призначувані губернатори ін¬ших штатів. Залежно від характеру здійснюваних функцій рада правителів може діяти або у повному складі, або у складі лише правителів монархічних штатів. Зокрема, у вузькому складі во¬на строком на п'ять років обирає верховного правителя, якому разом із радою належать функції глави держави.

Малайзію іноді також характеризують як виборну монархію, але і в цьому випадку така характеристика видається умовною.

Як зазначалося, першою серед сучасних форм державного правління була парламентська монархія. Ця форма прийнята в тих розвинутих країнах, державний лад яких за нових історич¬них часів змінювався виключно або здебільшого шляхом еволю¬ції. До таких країн, крім Великобританії, віднесені Бельгія, Да¬нія, Люксембург, Монако, Нідерланди, Норвегія і Швеція. Іно¬ді держава набувала відповідної форми після ліквідації автори¬тарного режиму (Іспанія, Японія).

Парламентсько-монархічна форма правління характеризує державний лад Таїланду, де, як і в згадуваних розвинутих краї¬нах, вона була результатом суспільно-політичної еволюції.

Парламентськими монархіями є Австралія, Канада і Нова Зеландія, конституціями яких встановлено певні зв'язки з ко¬лишньою метрополією щодо організації державного механізму.

Для позначення цих держав іноді використовують застарілу на¬зву домініону. У першій чверті XX ст. домініони, разом з Вели¬кобританією, були визнані частинами імперії, а після створення об'єднання, відомого як Британська Співдружність Націй (зго¬дом — Співдружність), вони стали його членами. Після Другої світової війни з розширенням кола учасників цього об'єднання термін «домініон» в офіційному вжитку був замінений на тер¬мін «член Співдружності».

Особливістю державного ладу колишніх домініонів є те, що номінальним главою держави тут конституйована королева (ко¬роль) Великобританії. Однак практично усі відповідні функції здійснює її офіційний представник — генерал-губернатор, який фактично виступає главою держави). Генерал-губернатора за по¬данням «місцевого» уряду формально призначає саме королева Великобританії. Компетенційні взаємозв'язки між генерал-гу¬бернатором, урядом і парламентом, а також організація парла¬менту і уряду навіть у багатьох деталях запозичені з британсь¬кого досвіду.

Аналогічні риси притаманні державному ладу тих англомов¬них країн басейну Карибського моря та Океанії, де чинними за¬лишаються конституції «вестмінстерського зразка», про які вже йшлося.

Головні ознаки парламентської монархії мають деякі інші країни, що розвиваються (Камбоджа, Лесото і Свазіленд). У стат¬ті 7 Конституції Камбоджі сформульована своєрідна парадигма парламентського правління: «Король править, але не управляє».

У парламентських республіках заміщення посади президен¬та здійснюється за результатами виборів. У більшості відповід¬них країн президента обирає парламент чи утворювана на основі його складу колегія. В Європі до таких країн віднесені Албанія, Греція, Італія, Латвія, Мальта, Молдова, Угорщина, ФРН і Чехія.

Однак у багатьох парламентських республіках Європи пре¬зидента обирають на загальних і прямих виборах (Австрія, Бол¬гарія, Ірландія, Ісландія, Литва, Македонія, Сербія, Словаччи¬на, Словенія, Туреччина, Фінляндія і Чорногорія). Тим самим порядок виборів президента не може вважатися ознакою парла¬ментсько-республіканської форми державного правління.

Парламентськими республіками є Ізраїль та Індія. Відпо¬відна форма державного правління прийнята і у ряді країн, що розвиваються. Проте парламентські форми правління у першу чергу притаманні розвинутим країнам, адже їх прийняття за¬безпечує ефективне функціонування державного механізму ли¬ше тоді, коли суспільство має високий рівень політичної орга¬нізації, зокрема відзначається наявністю сталої партійної си¬стеми.

Аналіз практики конституціоналізму дозволяє сформулюва¬ти політико-правові ознаки, які характеризують країни з парла¬ментськими формами державного правління. До головних з та¬ких ознак віднесені: 1) організація державного механізму на за¬садах так званого часткового розподілу влад; 2) формування уряду парламентом за участю глави держави, яка звичайно є мі¬німальною або номінальною; вирішальна роль у процесі форму¬вання уряду політичної партії чи коаліції партій, що має біль¬шість у парламенті; 3) політична відповідальність уряду лише перед парламентом; 4) належність виконавчої влади передусім уряду як найвищому органу виконавчої влади.

Однією з сучасних форм державного правління є прези¬дентська республіка. Відповідний термін та похідні від ньо¬го іноді вживаються в конституції: «президентська республі¬ка» (Туркменістан), «республіка президентського типу» (Кіпр), «президентське правління» (Еквадор).

Класичним варіантом президентської республіки вважається втілений у державній практиці СІЛА. Відповідна форма прий¬нята також у більшості країн Латинської Америки, в Кореї, на Кіпрі і Філіппінах. За деякими ознаками як президентські рес¬публіки можна характеризувати Азербайджан, Таджикистан і Туркменістан.

Нерідко як президентську республіку кваліфікують і дер¬жавні форми, що існують передусім у ряді країн Тропічної Аф¬рики. Однак більш коректним буде визначення таких форм як монократичної республіки, адже їм притаманна умовність роз¬поділу влад і по суті домінуюча роль президента в організації і здійсненні державного владарювання.

Головними політико-правовими ознаками президентської республіки є наступні: 1) організація державного механізму на засадах так званого жорсткого розподілу влад; 2) належність ви¬конавчої влади передусім президентові, уповноваженість пре¬зидента формувати уряд як колегіальний орган у складі міністрів (призначати на посади міністрів та інші посади у системі вико¬навчої влади); 3) політична відповідальність членів уряду (мі¬ністрів) лише перед президентом, посада якого заміщується ви¬ключно за результатами загальних виборів.

У конституціях Еритреї та Південно-Африканської Респуб¬ліки президент визначений як глава уряду і глава виконавчої влади відповідно, і саме він очолює уряд (орган виконавчої вла¬ди). При цьому передбачена колективна політична відповідаль¬ність уряду перед парламентом (нижньою палатою) і водночас індивідуальна відповідальність окремих членів уряду перед пре¬зидентом. У зв'язку з такими особливостями державного ладу названих країн треба говорити про парламентську республіку, якій притаманні ознаки президентської республіки, або навпа¬ки. Наявність відповідних особливостей засвідчує багатоманіт¬ність конкретних проявів основних республіканських форм дер¬жавного правління.

До сучасних також віднесена змішана республіканська фор¬ма державного правління. Нерідко її визначають як напівпрези-дентську республіку або як парламентсько-президентську чи пре¬зидентсько-парламентську республіку. Однак у конституціях на¬звані терміни не використовуються. Відповідна форма правління запроваджена на Гаїті, у Перу, Польщі, Португалії, Румунії, Фран¬ції і Хорватії, а також у таких пострадянських країнах, як Біло¬русь, Вірменія, Грузія, Казахстан, Киргизстан, Росія і Узбекистан.

В Україні термін «змішана республіканська форма держав¬ного правління» набув офіційного значення: представляючи у березні 1996 р. у Верховній Раді України проект Конституції України, Президент України у своїй доповіді для позначення пропонованої форми правління використав саме цей термін.

До головних політико-правових ознак змішаної республі¬канської форми державного правління віднесені: 1) організація державного механізму і функціонування виконавчої влади на основі своєрідного симбіозу засад, притаманних парламентській і президентській республікам; 2) так званий дуалізм виконавчої влади і, за окремими винятками, відсутність конституційного визначення президента як носія виконавчої влади; 3) конститу¬ційне закріплення функцій президента як арбітра та (або) гаран¬та у визначених сферах суспільного і державного буття; обран¬ня президента на загальних і прямих виборах.

Головні ознаки усіх сучасних форм державного правління будуть розкриті при розгляді питань, присвячених організації і здійсненню виконавчої влади.