§ 1. Державний суверенітет

і розподіл влад

Основоположною для теорії і практики конститу¬ціоналізму є категорія держави. Поняття держави прямо не ви¬значене у правових нормах, хоча в основу практично кожної конституції покладено поширені у конкретному суспільстві уяв¬лення про його характеристики. У XIX ст. було сформульоване визначення держави як поєднання трьох елементів — влади, те¬риторії і населення. Саме ці елементи є, по суті, базовими об'єк¬тами конституційного регулювання.

Сутнісні характеристики держави відображає поняття су¬веренітету. Ідея суверенітету походить з практики владарюван¬ня за часів феодалізму. У період середньовіччя у Західній Єв¬ропі існувала складна ієрархічна система владних відносин на чолі з імператором Священної Римської імперії, від якого фор¬мально отримували владу інші світські правителі. З послаблен¬ням ролі цієї імперії почали розвиватися самостійні королів¬ства. Відповідні процеси створили підґрунтя для появи ідеї су¬веренітету.

Першим таку ідею у XVI ст. сформулював Ж. Боден, котрий трактував суверенітет як найвищу владу (лат. summa potestas), що належить монархові. Названий автор виключав наявність будь-якої іншої влади в державі або поза нею, яка могла б бу¬ти вищою за владу монарха. При цьому, визнаючи «найвищу владу» невідчужуваною, він вказував на її залежність від «бо¬жественного права». Протягом наступного століття суверенітет розглядався насамперед як якість верховної влади в державі, і лише згодом було зроблено акцент на питанні про її носія.

У XVIII ст. Е. Ваттель виділив дві ознаки держави, яку він на¬зивав суверенною — «самостійність управління» та «зовнішню не¬залежність». Отже, йшлося про два виміри суверенітету — внут¬рішній і зовнішній. Сприйняття суверенітету як якості влади в державі залишалося актуальним і у подальшому.

Державний суверенітет — це визначальна і невід'ємна якість влади, яка засвідчує верховенство держави в межах її те¬риторії та незалежність у відносинах з іншими державами. Вод¬ночас державний суверенітет виступає іманентною якістю самої держави.

Поняття державного суверенітету ґрунтується на визнанні неприпустимості обмеження влади в державі поза волею її но¬сія. Однак не може існувати абсолютно необмеженого держав¬ного суверенітету, адже влада в державі функціонує в юридично визначених межах, зумовлених внутрішніми і зовнішніми чин¬никами. Державний суверенітет є абсолютним лише в тому сен¬сі, що ніхто не може легально перешкодити державі у встанов¬ленні внутрішнього правопорядку, який відповідає інтересам носія влади — народу.

Неабсолютність державного суверенітету проявилась у про¬цесі розвитку міжнародного права, імперативні норми (jus co¬gens) якого сформульовані практикою міжнародного співтова¬риства і нерідко поза конкретним державним волевиявленням (поза міжнародно-договірною практикою). Більше того, іноді поняття державного суверенітету розглядають як функціональ¬не, у зв'язку з чим окремі питання внутрішнього буття держав (права людини, охорона навколишнього середовища та деякі інші) не відносять виключно до їх відання, а вважають об'єк¬том інтересу всього міжнародного співтовариства.

У практиці сучасних держав має місце обмеження суверені¬тету шляхом передачі (делегування) частини так званих суве¬ренних прав іншій державі або міжнародній організації, але та¬ке обмеження завжди передбачає на це їх волю.

Державний суверенітет існує лише за умов верховенства і незалежності держави, котрі є його взаємопов'язаними сторо¬нами. Відсутність хоча б однієї з них засвідчує несуверенність відповідного утворення. Прикладом можуть бути суб'єкти фе¬дерації, які практично не здійснюють зовнішні функції, а з пи¬тань внутрішнього характеру обмежені конституцією федера¬тивної держави. Несуверенними також виступають так звані за¬лежні території — протекторати, колонії тощо.

Сторони державного суверенітету визначені в юридичній теорії. Верховенство насамперед полягає у правовій підлеглості державі всіх суб'єктів у межах її території. Будь-які винятки щодо такої підлеглості (наприклад дипломатичні привілеї та імунітети) можливі за умов згоди на це самої держави. За смис¬лом верховенства, владарювання здійснюється в межах терито¬рії, відповідно організованої державою, і саме держава встанов¬лює повноваження органів і посадових осіб, що реалізують її функції. При цьому виключається можливість існування у сфе¬рі верховенства держави іншої, ніж її власна, державної влади.

Незалежність як сторона державного суверенітету знаходить вияв у тому, що держава здійснює свої внутрішні та зовнішні функції поза владою інших держав.

Незалежність у внутрішніх справах означає самостійність держави у вирішенні ключових питань суспільно-політичного та економічного розвитку. Юридичне визначення компетенції державних органів не є обмеженням влади, а виконує роль од¬ного зі способів здійснення суверенітету. До того ж, реальні пра¬вові обмеження «внутрішньої» незалежності держави по суті неможливі, оскільки держава завжди діє на основі нею ж ство¬реного правопорядку. Разом з тим, розглядувана незалежність також не може бути абсолютною, адже кожна держава зобов'яза¬на поважати суверенітет інших держав і діяти у вирішенні внут¬рішніх справ не на шкоду їх незалежності.

Незалежність держави у зовнішніх справах означає свободу зовнішньополітичної діяльності з дотриманням норм міжнарод¬ного права. Наявність міжнародно-правових зобов'язань дер¬жави не свідчить про обмеженість її «зовнішньої» незалежності. Навпаки, активна участь у міжнародних (міждержавних) від¬носинах засвідчує самодостатність держави як суб'єкта міжна¬родного права.

Поняття державного суверенітету є одним із базових для між¬народного права. Воно покладене в основу таких його принци¬пів, як суверенна рівність держав, взаємна повага державного суверенітету, невтручання у внутрішні справи держав, терито¬ріальна цілісність та деяких інших.

Важливе значення для з'ясування категорії держави має по¬няття державного органу, або органу держави (органу держав¬ної влади). Це поняття пов'язане з явищем державної влади як найбільш загальної за природою і широкою за колом суб'єк¬тів влади, що реалізується у суспільстві. І хоча державна влада здійснюється різними органами і посадовими особами, це не озна¬чає, що вона їм належить. За смислом принципу народного су¬веренітету носієм і єдиним джерелом влади є народ.

Держава практично завжди сприймалася як своєрідний аг¬регат, сукупність або система певних елементів. Ще в античний період вона розглядалась як людський організм (Платон). Ор-ганістичні погляди на державу набули поширення у середньо¬віччі і знайшли надалі відображення в цілісній теорії, відомої як органічна. Ця теорія поступово відійшла від антропогенних оці¬нок держави і вже у XVII ст. знаходилась на позиціях її харак¬теристик як своєрідного політичного організму. Зокрема, орга-ністичні характеристики держави пропонували представники природно-правової думки (Т. Гоббс).

Характеристики держави як політичного організму у по¬дальшому послугували визначенню понять державного механіз¬му і державного органу, генетично пов'язаних з розвитком тео¬рії і практики конституціоналізму. Поняття державного органу сформулювали в XIX ст., коли на ґрунті поширення ідей народ¬ного суверенітету і розподілу влад склалася уява про державу як засіб здійснення влади, що належить народові.

Вже Ш. Монтеск'є, заперечуючи практику функціональної неподільності державної влади за часів феодального абсолютиз¬му, натякав на можливість класифікації державних органів у контексті пропонованої ним концепції розподілу влад. Як відо¬мо, мислитель розрізняв три «влади» — законодавчу, виконавчу та судову — і стверджував, що за умов політичної свободи не припустиме поєднання двох або усіх трьох «влад» в одній особі або в одному органі. Таке поєднання, на його думку, призводи¬ло до встановлення «тиранічного правління».

Сформульована Ш. Монтеск'є концепція розподілу влад (фр. separation des pouvoirs) склала підвалини теорії і практи¬ки конституціоналізму вже на первинному етапі їх формування. Зокрема, ідея розподілу влад була покладена в основу структу¬ри Конституції СІЛА 1787 p. І хоча в її тексті розподіл влад не згадується, він відображений у конституційному визначенні кож¬ного з вищих органів держави. Така форма закріплення розпо¬ділу влад довгий час була по суті загальноприйнятою.

У багатьох основних законах, прийнятих у 90-ті роки мину¬лого століття, розподіл влад був прямо задекларований. Відпо¬відні декларації слугували своєрідним визнанням необхідності створення умов для переходу до нових форм державного буття і водночас свідченням відмови від раніше прийнятих принципів організації державного владарювання.

Сьогодні розподіл влад є своєрідним постулатом. Однак йому не надають абсолютного значення, адже, по-перше, державна вла¬да — це об'єктивно цілісне явище, по-друге, між органами зако¬нодавчої, виконавчої та судової влади не існує ізольованості. Тому треба говорити не про розподіл «влад», не про розмежу¬вання різновидів державної влади, а про поділ функцій і повно¬важень насамперед вищих органів держави.

У зв'язку з цим формулу «розподіл влад» можна без особли¬вих застережень замінити формулою «розподіл головних функ¬цій державної влади (держави)». Така заміна не заперечує зна¬чущості принципу розподілу влад, реалізація якого виступає однією з передумов функціонування політичної організації су¬спільства на основі демократичних ідей.

Зміст принципу розподілу влад трактується по-різному, що відображає існування різних форм державного правління. Одне з трактувань цього припису засвідчує послідовну функціональ¬ну розмежованість державних органів, і його звичайно пов'язу¬ють з президентською республікою (так званий жорсткий роз¬поділ влад).

Згідно з іншим трактуванням, котре відповідає природі пар¬ламентських форм правління, «розподілені влади» тісно взає¬мопов'язані. У зв'язку з цим набули визнання концепції змішу¬вання «влад» чи навіть «дифузії» або «дисперсії» (розпорошен¬ня) державної влади. На думку авторів таких концепцій, між різними державними органами та посадовими особами дале¬ко не завжди можна провести чітку межу за функціональними ознаками.

За умов змішаної республіканської форми державного прав¬ління принцип розподілу влад звичайно формулюють з певни¬ми корективами. Так, частина французьких авторів вважають терміни «законодавча влада» і «виконавча влада» за формальні, адже, на їх думку, існує єдина управлінська функція, що охоп¬лює законотворення.

Відомий французький юрист і політолог М. Дюверже ствер¬джував, що відмінності між «формальними» законодавчою вла¬дою і виконавчою владою не мають принципового значення че¬рез те, що зокрема, лідер партії більшості у парламенті (нижній палаті) фактично контролює обидві «влади». Тому він вважав, що справжній розподіл влад має місце у парламенті між урядом і опозицією.

Однією з особливостей у сприйнятті ідеї розподілу влад в Україні (за прийнятою у нас термінологією — поділу влади) мож¬на вважати те, що у вжиток увійшло формулювання «гілка вла¬ди». Причиною появи цього формулювання є спотворений по¬двійний переклад франкомовного словосполучення «séparation des pouvoirs», один з перекладів якого російською — «развет-вление властей». У свою чергу, українською відповідне росій¬ськомовне словосполучення має бути перекладене як «розга¬луження влад». Звідси, ймовірно, «галузь влади», а не «гілка влади».

Не менш важливим є і те, що частиною вітчизняних авторів вбачається наявність трьох «влад» з особливими повноваження¬ми. Однак за усталеною юридичною теорією повноваженнями наділені державні органи і посадові особи, а не умовні «гілки». Фактично йдеться про три головні функції державної влади (держави), котрі реалізуються органами, визначеними як орга¬ни законодавчої, виконавчої та судової влади. Повноваження са¬ме цих органів складають основу змісту державної влади. Але повноваженнями відповідних органів її зміст не обмежується.

Сформульована Ш. Монтеск'є «тріада влад» не є абсолютом у практиці конституціоналізму. В Конституції Нікарагуа, крім законодавчої, виконавчої та судової, визначено виборчу владу (ісп. electoral poder), а в Конституції Венесуели — ще й грома-дівську, або общинну, владу (ісп. cindandano poder). При цьому виокремлено органи, які мають реалізовувати відповідні функції.

Абсолютність «тріади» Ш. Монтеск'є і принципу розподілу влад фактично заперечується практикою так званих соціалістич¬них країн, де в конституції задекларований принцип демокра¬тичного централізму (В'єтнам, КНДР, КНР, Куба і Лаос). Цей принцип передбачає існування системи представницьких орга¬нів як формально єдиних органів державної влади.

Одним із питань, що випливають зі змісту принципу розпо¬ділу влад, є співвіднесеність між законодавчою і виконавчою владою. Це питання виникло фактично водночас із формулю¬ванням відповідної ідеї: ще Дж. Локк писав про верховенство за¬конодавчої влади щодо влади виконавчої. ПІ. Монтеск'є прямо не передбачав такого верховенства, однак звужено трактував сут¬ність виконавчої влади і по суті зводив її до виконання законів.

Питання співвіднесеності між законодавчою і виконавчою владою нерідко поставало актуальним у пострадянських країнах, у зв'язку з чим деякі з вітчизняних авторів обстоюють ідею вер¬ховенства, примату або пріоритетності законодавчої влади. Ця ідея формулюється за своєрідною інерцією, адже у радянський період загальнодержавний представницький орган влади був конституйований як «найвищий орган державної влади».

Нерідко аргументом на обґрунтування верховенства законо¬давчої влади щодо влади виконавчої слугує твердження про те, що остання покликана виконувати рішення, ухвалені законодавчим органом. Проте більшість авторів враховує складну сутність ви¬конавчої влади і не обмежує її призначення виконанням законів.

За будь-яких умов, необхідно виходити з особливої (але не першорядної чи пріоритетної) ролі законодавчої влади щодо виконавчої влади. З іншого боку, за змістом встановлених стри¬мувань і противаг можна визначити особливу роль виконавчої влади щодо влади законодавчої.

Тим самим «розподілені влади» виступають як однопоряд-кові. З цього не випливає, що державні органи, які уособлюють законодавчу і виконавчу владу, є рівними за своїми повнова¬женнями. Суттєве значення має те, що різні державні органи покликані реалізовувати різні функції, їх діяльності притаман¬ні різні методи та засоби.

Особливістю практичної реалізації принципу розподілу влад є встановлення стримувань і противаг. Ще Ш. Монтеск'є писав про таку взаємодію «розподілених влад», за якою вони мають стримувати одна одну. Стримування і противаги — це консти¬туційно визначені компетенційні взаємозв'язки між держав¬ними органами (насамперед між вищими органами держави) в контексті принципу розподілу влад.

Ідея стримувань і противаг (англ. checks and balances) набу¬ла визнання у процесі розробки і прийняття Конституції США. її прибічники ставили за мету встановити такі компетенційні взаємозв'язки між конгресом (законодавчою владою) і прези¬дентом (виконавчою владою), за змістом яких кожен мав би мож¬ливість запобігти спробам узурпації або надмірної концентрації влади іншим.

Звідси за Конституцією США конгресу надане право імпіч¬менту щодо президента і так званих федеральних посадових осіб, включаючи суддів федеральних судів. Верхня палата конгресу (сенат) уповноважена надавати «пораду і згоду» президенто¬ві щодо призначення на федеральні посади. З іншого боку, пре¬зидент наділений правом відкладального вето щодо законів, прийнятих конгресом. У свою чергу, верховний суд шляхом тлу¬мачення положень основного закону самовизначився стосовно здійснення конституційного контролю за законотворчістю кон¬гресу і правотворчістю президента.

Однак ще у процесі розробки і прийняття Конституції США ідею стримувань і противаг не вичерпували встановленням роз¬глянутих вище компетенційних взаємозв'язків. Чинником стри¬мувань і противаг вважалось також те, що усі три «влади» фор¬мувалися по-різному: палата представників конгресу — шляхом проведення прямих виборів, сенат — до набуття чинності по¬правкою XVII до Конституції США (1913 р.), якою були перед¬бачені прямі вибори сенаторів, — законодавчими зборами шта¬тів, президент — за результатами непрямих виборів, федеральні суди — спільно президентом і сенатом.

Стримування і противаги пов'язують і зі строками повно¬важень відповідних виборних органів: палата представників — два роки, президент — чотири роки, сенат — шість років.

У наші дні ідея стримувань і противаг прийнята практично в усіх країнах, де в основу організації державного механізму по¬кладено принцип розподілу влад. У деяких випадках відповід¬ний термін навіть віднесений до інструментарію конституцій¬ної нормотворчості. У статті 3 Конституції Ліберії йдеться про «принцип розподілу влад і стримувань та противаг». Згідно зі ст. З Конституції Казахстану державна влада здійснюється «з ви¬користанням системи стримувань і противаг». Подібно у ст. 6 Конституції Білорусі застережено, що «державні органи взаємо¬діють між собою, стримують і врівноважують один одного».

За змістом положень основних законів Сербії і Чорногорії три відповідні сфери влади є «рівнозначущими і ґрунтуються на принципі взаємного контролю».

У зв'язку з організацією владарювання на засадах розподілу влад були формульовані такі поняття, як компетенція і повно¬важення і запропоновані перші визначення державного органу. Сьогодні відповідні визначення ґрунтуються на виділенні ознак державного органу.

Державний орган (орган держави) — це організаційно від¬окремлена частина (елемент) механізму держави, яка наділе¬на юридично встановленими повноваженнями для здійснення завдань, що безпосередньо пов'язані з реалізацією тієї чи іншої функції держави.

У багатьох основних законах, прийнятих у пострадянських країнах, для відповідних цілей використовується термін «орган державної влади». У радянський період тільки ради усіх рівнів ви¬знавалися органами державної влади, а саме поняття органу дер¬жавної влади слугувало меті затвердження ідеї верховенства рад. У зв'язку з цим вживаний сьогодні термін «орган державної вла¬ди» не завжди виглядає адекватним державно-правовим реаліям.

Важливим є те, що влада держави не розподіляється між її органами і виступає цілісним явищем: державні органи наділені не частинами влади, а повноваженнями — так званими держав¬но-владними правами і обов'язками. Природу державного орга¬ну не може змінити обсяг, порівняно більший або менший, його повноважень. За змістом своїх повноважень кожний державний орган може видавати акти (владні правила і приписи), які по¬роджують юридичні наслідки зовні самого органу і є обов'язко¬вими для інших суб'єктів права.

Поширеним є підхід, за яким повноваження органу склада¬ють його компетенцію. Водночас компетенцію державного ор¬гану нерідко трактують як сукупність не тільки повноважень, а й предметів відання, що вважаються сферами суспільних відно¬син, в яких відповідний орган є компетентним.

Значна частина положень будь-якої конституції присвячена встановленню компетенції вищих органів держави, що підтвер¬джує її природу як основного закону держави. Звичайно про кожний з відповідних органів йдеться в окремій частині (розді¬лі, главі) основного закону, якою визначено порядок його фор¬мування, повноваження тощо. Конституційна регламентація пи¬тань функціонування інших державних органів об'єктивно є за¬гальною за характером.