§ 3. Формування

УРЯДУ

Порядок формування уряду як органу виконавчої влади залежить від прийнятої форми державного правління.

У парламентських республіках саме у парламенті (нижній палаті) зазвичай за мінімальною участю президента здійснюють¬ся передбачені конституцією процедури визначення персональ¬ного складу уряду. В різних країнах ці процедури характеризу¬ються різноманітністю. Загалом відповідний спосіб формування уряду нерідко характеризують як парламентський.

Парламентським по суті є спосіб формування уряду в тих сучасних монархіях, де главу уряду та (або) інших його членів призначає монарх формально без участі парламенту. Відповідні призначення завжди детерміновані вибором, фактично здійсню¬ваним парламентською більшістю. За фактом таких призначень уряд має підтримку у парламенті (нижній палаті) поки йому не буде виражено недовіру. У подібний спосіб відбувається фор¬мування уряду в Австрії, Греції, Ісландії, на Мальті й у Словач¬чині, котрі визнаються парламентськими республіками.

Абсолютно парламентським зовні видається спосіб форму¬вання уряду в Швейцарії, де члени уряду призначаються парла¬ментом. В Японії главу уряду призначає парламент без будь-■ і кої участі імператора, після чого глава уряду призначає інших Його членів.

За умов парламентського правління дієздатність (чинність) уряду у часі співвіднесена зі строком повноважень парламенту.

Дострокова відставка глави уряду можлива за власним воле¬виявленням або за наслідками вираження недовіри чи не вира¬ження довіри у парламенті йому або уряду в цілому. Відставка інших членів уряду залежить від їх волевиявлення або від рі¬шення глави уряду. В тих країнах, де конституйована індиві¬дуальна політична відповідальність членів уряду перед парла¬ментом, їх відставка є також наслідком реалізації такої відпові¬дальності.

У багатьох країнах з парламентськими формами державно¬го правління передбачено інститут інвеститури, сенс якого у наданні (вираженні) та, водночас, отриманні новоутворюваним урядом довіри у парламенті (нижній палаті). Відповідне рішен¬ня ухвалюється на основі голосування більшості від загальної кількості депутатів.

Інвеститура передбачена також у більшості країн із зміша¬ною республіканською формою правління, хоча тут вона може виглядати умовною. На Гаїті і в Італії уряд має отримати довіру в кожній з палат парламенту, а в Румунії — на їх спільному засі¬данні.

За змістом інституту інвеститури парламент може затвер¬джувати персональний склад уряду, визначений вже призначе¬ним главою уряду або особою, котра номінована президентом або монархом як кандидат у прем'єр-міністри. Надання уряду інвеститури пов'язується також із затвердженням (схваленням) у парламенті урядової програми. Наприклад, у Грузії, Литві, Молдові, Перу, Румунії, Сербії і Чорногорії на розгляд парла¬менту разом зі складом уряду представляється його програма. В Туреччині спочатку парламент затверджує склад уряду, а зго¬дом у визначений строк розглядає представлену урядом про¬граму. Однак у більшості країн зміст інституту інвеститури об¬межується саме розглядом у парламенті урядової програми з на¬ступним голосуванням щодо довіри.

Вотум довіри, який пов'язаний з розглядом у парламенті складу і (або) програми новоутворюваного уряду, треба відріз¬няти від вотуму довіри чинному уряду, хоча відмінностей між ними за процедурою практично не існує. Наслідком вотуму до¬віри «новому» уряду є його легітимація, тобто визнання упов-новаженості. Сенс вотуму довіри чинному уряду полягає в тому, що уряд звичайно з метою одержання підтримки здійснюваних ним заходів порушує у парламенті відповідне питання. Мета іні¬ціювання такого вотуму довіри може бути й інша, але вона зав¬жди зумовлена політичними міркуваннями.

За будь-яких умов, вотум довіри відрізняється від вотуму недовіри за суб'єктом ініціювання: питання про довіру порушує уряд, а про недовіру — парламентська опозиція.

За умов парламентського правління визначення персональ¬ного складу уряду завжди детерміноване розкладом партійно-політичних сил у парламенті. Провідником у процесі форму¬вання уряду виступає політична партія або коаліція партій, де¬путати від якої становлять парламентську більшість, про що в ряді країн йдеться безпосередньо в конституції (дивись § 2 роз¬ділу III). Така партія або коаліція забезпечує і саме існування уряду.

У зв'язку з цим у багатьох випадках видається малореаль-ною можливість вираження недовіри уряду, сформованому фак¬тично парламентською більшістю.

Іноді парламентський спосіб формування уряду відображає прийняту форму державного устрою. Так, згідно зі ст. 99 Кон¬ституції Бельгії «рада міністрів складається у рівній кількості з міністрів, що спілкуються французькою і нідерландською мова¬ми». У Швейцарії при визначенні персонального складу уряду «має враховуватися співрозмірне представництво різних місце¬востей і мовних регіонів» (ст. 175 Конституції).

У Канаді, починаючи з другої половини XIX ст., узвичає¬на практика призначення членами кабінету представників від усіх або майже всіх провінцій, а також представників від голов¬них мовних груп населення країни (так званих англо-канадців і франко-канадців) і адептів найбільш поширених у країні ре¬лігійних конфесій — протестантської і католицької. Такий під¬хід визнаний як дотримання так званого принципу репрезен¬тативності.

У другій половині минулого століття принцип репрезента¬тивності був деталізований, у зв'язку з чим звичними стали при¬значення міністрами франко-канадців не тільки з провінції Кве¬бек, а й з англомовних провінцій, і навпаки. Деталізація назва¬ного принципу також зумовила те, що у складі кабінету мають бути католики з кожної головної мовної групи. Частину мініст¬рів призначають з числа членів нижньої палати парламенту, об-I )аиих у найбільших містах країни. Якщо цю вимогу виконати неможливо, до складу кабінету призначають членів верхньої па¬лати. Дотримання подібних вимог ускладнює формування уря¬ду, але сприяє політичній консолідації за умов федеративної держави.

У президентських республіках прийнято спосіб формуван¬ня колегіального органу у складі міністрів — уряду, який з різ¬ним ступенем достовірності характеризують як позапарламент¬ський. У відповідних латиноамериканських країнах призначен¬ня на посади членів такого органу на власний розсуд здійснює президент,

У США заміщення посад членів кабінету та частини інших посад у системі виконавчої влади потребує надання сенатом «поради і згоди», що передбачає проведення у комітетах сенату обговорення з наступним голосуванням у палаті стосовно від¬повідних призначень. Разом з тим, частину посад у системі ви¬конавчої влади президент заміщує на власний розсуд.

У деяких президентських республіках спосіб формування уряду характеризується іншими особливостями. В Кореї прези¬дент призначає на посади міністрів «за рекомендацією» прем'єр-міністра, на Філіппінах — за згодою спеціальної комісії, сфор¬мованої на паритетних засадах зі складу обох палат парламен¬ту на основі пропорційного представництва від репрезентованих у палатах політичних партій. В Азербайджані парламент надає згоду на призначення лише прем'єр-міністра, а в Туркменіста-ні — міністра внутрішніх справ і міністра юстиції.

За загальним правилом глава держави у президентських рес¬публіках на власний розсуд припиняє повноваження міністрів та інших призначуваних ним посадових осіб у системі виконав¬чої влади, хоча в Кореї рекомендації щодо звільнення з посади міністрів може пропонувати президенту прем'єр-міністр. У Тад¬жикистані парламент уповноважений формально затверджува¬ти рішення (акти) президента не тільки про призначення, а й про звільнення членів уряду, а в Туркменістані — надавати згоду президенту на звільнення міністра внутрішніх справ і міністра юстиції.

Різні способи формування уряду прийнято в країнах зі змі¬шаною республіканською формою державного правління.

Найбільш обмеженою видається роль парламенту у форму¬ванні і легітимації уряду у пострадянських країнах. У більшості відповідних країн президент за згодою парламенту (нижньої палати) призначає прем'єр-міністра і за формальним поданням (пропозицією) останнього або після таких самих за характером консультацій з ним — інших членів уряду, В Грузії президент без участі парламенту призначає прем'єр-міністра, який за його згодою призначає інших членів уряду. Однак уряд повинен у ви¬значений строк подати на розгляд парламенту програму своєї діяльності з метою отримання довіри. В Казахстані і Киргизста¬ні президент на власний розсуд призначає частину членів уря¬ду — передусім так званих силовиків.

Разом з тим, у Киргизстані депутати від політичної партії, що має більшість місць у парламенті, вносять президенту кан¬дидатуру для призначення на посаду прем'єр-міністра. Призна¬чений президентом прем'єр-міністр визначає структуру уряду і вносить її парламенту на затвердження, а також визначає кан¬дидатури на посади інших членів уряду, які вносить президенту з метою відповідних призначень.

У Вірменії на основі розподілу депутатських місць у парла¬менті і консультацій з фракціями президент призначає прем'єр-міністром «особу, що має довіру у більшості депутатів, а коли це неможливо, — особу, що має довіру у найбільшого числа де¬путатів» (ст. 55 Конституції). На пропозицію прем'єр-міністра президент призначає інших членів уряду.

Як зазначалось, у більшості країн зі змішаною республікан¬ською формою правління передбачено схвалення (затверджен¬ня) програми новоутворюваного уряду у парламенті, що озна¬чає вираження йому довіри. Однак порядок вираження довіри може бути іншим, ніж за умов парламентського правління.

У Франції не встановлено строку, за спливом якого уряд повинен звертатися до нижньої палати з метою схвалення про¬грами. Тому голосування у парламенті щодо програми уряду нерідко відбувається за кілька місяців після його формування. У Білорусі довіра уряду має бути виражена шляхом схвалення парламентом у визначений строк його програми, причому лише повторне відхилення програми уряду у нижній палаті означає вираження недовіри,

У пострадянських країнах роль президента у формуванні уряду посилюється у зв'язку з відсутністю високоорганізовано-го партійно-політичного представництва у парламенті, прита¬манного розвинутим країнам.

Майже в усіх пострадянських країнах зі змішаною респуб¬ліканською формою державного правління прем'єр-міністр або

інший член уряду може бути звільнений з посади, тобто відправ¬лений у відставку, за рішенням президента, ухваленим на влас¬ний розсуд (іноді — і за формальним поданням прем'єр-міні¬стра). В Узбекистані прем'єр-міністр звільняється з посади також за рішенням президента, ініційованим у нижній палаті і підтри¬маним більшістю у дві третини від загальної кількості членів кожної з партій парламенту.

У Грузії президенту надані повноваження на свій розсуд звільняти з посади лише керівників деяких так званих силових міністерств. Інших членів уряду може звільняти прем'єр-міністр. Водночас до повноважень президента, які він здійснює на влас¬ний розсуд, віднесене право відправляти у відставку увесь склад уряду. В Казахстані кожна з партій парламенту уповноважена звернутися до президента з питань звільнення з посади окремих членів уряду (крім прем'єр-міністра) у зв'язку з порушенням ни¬ми законів.

Разом з тим, у Киргизстані президент уповноважений звіль¬няти з посади окремих членів уряду (інших, ніж прем'єр-міністр) або за власною ініціативою, або на пропозицію прем'єр-міністра. Відставка прем'єр-міністра тут може бути наслідком його осо¬бистої заяви чи вираження недовіри у парламенті усьому скла¬ду уряду. У Вірменії президент може звільняти з посади інших членів уряду виключно на пропозицію прем'єр-міністра, а від¬ставка самого прем'єр-міністра також може відбутися лише за його власним волевиявленням або у зв'язку з вираженням не¬довіри уряду.

В інших, ніж пострадянські, країнах із змішаною республі¬канською формою державного правління дієздатність уряду в часі пов'язана зі строком повноважень парламенту. Про це, зокре¬ма, прямо йдеться в конституціях Португалії і Румунії. У Перу і Франції президент визначає персональний склад уряду без участі парламенту: він самостійно призначає прем'єр-міністра, який пропонує йому для призначення кандидатури інших чле¬нів уряду. Але президент повинен враховувати партійно-полі¬тичне «обличчя» парламенту, який уповноважений виражати уряду довіру.

За загальним правилом, у відповідних країнах відставка гла¬ви уряду, здійснювана поза його бажанням, може бути зумов¬лена виключно наслідками політичної відповідальності уряду перед парламентом. До того ж, президент уповноважений звіль¬няти з посади окремих членів уряду лише за поданням глави уряду. '

Проте у Перу президент, вчиняючи на власний розсуд, мо¬же звільнити з посади главу уряду, а у Португалії, заслухавши думку державної ради (дорадчого органу, до складу якого вхо¬дить, зокрема, прем'єр-міністр), - відправити у відставку увесь склад уряду, коли це «необхідно для нормального функціону¬вання демократичних інститутів» (ст. 195 Конституції).

У більшості країн світу члени новосформованого уряду скла¬дають присягу, наслідком чого є набуття ними повноважень. Порядок складання такої присяги може вказувати на прийняту форму державного правління. Зокрема, складання міністрами присяги перед президентом нерідко засвідчує змішану респуб¬ліканську форму правління. У більшості парламентських рес¬публік члени уряду складають присягу на засіданні парламенту або перед парламентом, що треба пов'язувати з політичною від¬повідальністю уряду перед парламентом.

■