§ 6. Політична відповідальність

уряду —-— __—_ _—_

Для характеристики виконавчої влади суттєве значен¬ня має поняття політичної відповідальності уряду. Залежно від прийнятої форми державного правління уряд політично від¬повідає або перед парламентом, або перед главою держави, або перед обома.

Політична відповідальність уряду перед парламентом упер¬ше була визнана у Великобританії, де вона поступово укоріни-лася у парламентській практиці, Відставка кабінету за резуль¬татами голосування у палаті громад щодо недовіри вперше мала місце в кінці XVIII ст., але обов'язковою стала в середині наступ¬ного століття. Саме з британського досвіду інститут політичної відповідальності уряду перед парламентом був запозичений в інших країнах.

Сенс політичної відповідальності уряду перед парламентом (у двопалатному парламенті — як правило, лише перед нижньою палатою) полягає в тому, що парламентська більшість, виходя¬чи з мотивів доцільності, може у відповідний спосіб оцінювати діяльність уряду. Звідси реалізація політичної відповідальності уряду перед парламентом залежить від розстановки партійно-політичних сил у парламенті.

Наявність стійкої парламентської більшості забезпечує уря¬ду належну підтримку. Про таку роль парламентської більшості свідчить, зокрема, політична історія Великобританії: у минуло¬му столітті було тільки два випадки, коли відбулася відставка кабінету внаслідок вираження йому недовіри, і обидва рази жод¬на з політичних партій не мала у палаті громад вирішальної біль¬шості.

Політична відповідальність уряду перед парламентом, яку нерідко трактують як парламентську відповідальність уряду, бу¬ває колективною та індивідуальною. Тим самим її наслідком мо¬же бути відставка за парламентським рішенням уряду в цілому чи його окремих членів.

За умов парламентського правління передбачено або лише колективну відповідальність уряду, або колективну разом з ін¬дивідуальною. Індивідуальна відповідальність членів уряду пе¬ред парламентом (нижньою палатою) передбачена в основних законах таких європейських держав, як Австрія, Бельгія, Греція, Данія, Естонія, Італія, Латвія, Литва, Македонія, Сербія, Сло¬ваччина, Словенія, Туреччина, Угорщина, Фінляндія, Чорного¬рія і Швеція.

Водночас майже в усіх країнах, що розвиваються, за умов парламентського правління встановлено лише колективну по¬літичну відповідальність уряду перед парламентом.

Політична відповідальність уряду перед парламентом харак¬теризує змішану республіканську форму державного правління, причому у більшості країн з такою формою правління перед¬бачена лише колективна відповідальність. Виняток становлять Гаїті, Киргизстан, Перу, Польща і Хорватія, де уможливлена ін¬дивідуальна політична відповідальність членів уряду перед пар¬ламентом.

Політична відповідальність уряду перед парламентом існує також у деяких президентських республіках. Так, в Аргентині політично відповідальним перед кожною з палат парламенту ви¬знано призначуваного президентом без участі парламенту гла¬ву кабінету, який до того ж повинен щомісяця звітувати попе¬ремінно перед різними палатами з питань «управління держав¬ними справами». Кожна з палат може виразити йому недовіру, але це тягне за собою відставку тільки глави кабінету. В Уругваї за рішенням, ухваленим на спільному засіданні палат парламен¬ту на основі більшості у три п'ятих від загальної кількості депу¬татів, може бути виражена недовіра раді міністрів у цілому або окремому міністру, що є передумовою їх обов'язкової відставки.

В Азербайджані парламент уповноважений вирішувати пи¬тання щодо довіри кабінету міністрів, але рішення президента про відставку кабінету не пов'язане з можливим вираженням недовіри. В Кореї парламент може рекомендувати президенту звільнити з посади прем'єр-міністра або іншого члена держав¬ної ради.

Політична (колективна) відповідальність уряду перед пар¬ламентом передбачена і в деяких дуалістичних монархіях (Бах¬рейн, Йорданія, Непал).

Відсутність в ряді країн з парламентськими і змішаною рес¬публіканською формами державного управління індивідуаль¬ної політичної відповідальності членів уряду перед парламен¬том у багатьох випадках не має суттєвого значення у контексті взаємозв'язків, що існують між розглядуваними формами полі¬тичної відповідальності. Ці взаємозв'язки в конституціях не ви¬значені, а їх встановлення на практиці у конкретних випадках віднесене до сфери політики.

Ще у першій половині XIX ст. було сформульоване понят¬тя уряду як політично солідарного колективу. У Великобританії принцип політичної солідарності членів уряду означає, що мі¬ністри, котрі об'єднані за ознакою належності до більшості у па¬латі громад і за метою реалізації певної програми, солідарно (колективно) відповідають за діяльність кабінету. Тому вира¬ження недовіри кабінету тягне відставку усіх міністрів, навіть не членів кабінету.

В інших країнах названий принцип може стосуватися лише членів уряду як центрального колегіального органу виконавчої влади, але завжди він сприймається як своєрідна парадигма пар¬ламентського правління.

Однак реалізація індивідуальної політичної відповідально¬сті перед парламентом конкретного члена уряду не тягне обо¬в'язкової відставки уряду в цілому. Альтернативу між відстав¬кою конкретного члена уряду і відставкою усього складу уряду визначає глава уряду, рішення якого детерміноване політичною ситуацією, що склалася, зокрема, у парламенті. Невизначеність стосовно зумовленості відставки уряду наслідками індивідуаль¬ної політичної відповідальності його окремих членів призводить до того, що питання про таку відставку фактично на власний розсуд вирішує глава уряду, чим об'єктивно деформується при¬рода інституту політичної відповідальності уряду перед парла¬ментом.

У практиці розвинутих країн випадки реалізації індивідуаль¬ної відповідальності перед парламентом окремих членів уряду є унікальними і пов'язані з персональними діями, що спричини¬ли політичний скандал. Через те, що конституції не визначають причинно-наслідкового зв'язку між індивідуальною політичною відповідальністю перед парламентом окремих членів уряду (ін¬ших, ніж його глава) та відставкою уряду в цілому, цей зв'язок може встановити глава уряду, за відповідних обставин подавши у відставку за власною ініціативою.

Теоретично питання про політичну відповідальність уряду може виникати при розгляді у парламенті будь-якої урядової про¬позиції. Так, у Великобританії та в інших англомовних країнах з парламентськими формами державного правління кожне го¬лосування у парламенті з питань політики уряду, розгляд якого ініційований самим урядом або опозицією, може вважатися за спосіб вираження довіри (недовіри). Але це не означає, що уряд постійно знаходиться під загрозою відставки. На практиці прий¬нято, що відставка уряду відбувається тоді, коли несприятли¬ве для нього голосування у парламенті відбулося з «важливого питання». Рішення про те, які питання мають такий характер, завжди ухвалює сам уряд (фактично його глава).

Майже в усіх країнах з парламентськими і змішаною респуб¬ліканською формами державного правління створено спеціаль¬ні механізми політичної відповідальності уряду перед парламен¬том, що означає можливість порушення у встановленій в основ¬ному законі формі питання про недовіру уряду або його окремим членам і голосування саме з цього питання. Таке голосування і його результати визначають як вотум недовіри.

В окремих країнах, де верхня палата парламенту формуєть¬ся шляхом прямих виборів, голосування з питання про недові-

рі - 8-364

ру уряду або його окремим членам може відбуватися в кожній з палат (Гаїті, Італія). В Румунії питання про недовіру усьому складу уряду вирішується на спільному засіданні палат парла¬менту.

У Грузії, Киргизстані і Росії конституйовано по суті подвій¬ний вотум недовіри: чинником відставки уряду (в Киргизста¬ні — також його окремих членів) може бути лише повторна і у визначений строк виражена у парламенті (нижній палаті) не¬довіра.

Як зазначалося, вираження у парламенті недовіри прем'єр-міністру тягне за собою відставку усього складу уряду. Тому іно¬ді в основному законі, за відсутності можливості вираження не¬довіри уряду в цілому, передбачені відповідні процедури тільки стосовно його глави (Албанія, Ірландія, Латвія, ФРН і Швеція). Водночас у Болгарії, Литві та Естонії уможливлений вотум не¬довіри як уряду в цілому, так і його главі. Вибір з двох таких процедур, реалізація яких спричиняє фактично однакові юри¬дичні наслідки, зумовлюється, насамперед, політичними мірку¬ваннями.

У різних країнах процедури вираження недовіри уряду або його окремим членам можуть мати певні відмінності. Зокрема, в Іспанії, Португалії і Франції парламент (нижня палата) з цією метою приймає резолюцію осуду, хоча за загальним правилом приймається резолюція недовіри.

У більшості країн кількість депутатів, уповноважених колек¬тивно ініціювати розгляд питання щодо недовіри уряду, стано¬вить від однієї десятої до однієї п'ятої частини від загального складу парламенту. Проте у Білорусі, Вірменії, Грузії, Киргиз¬стані і Чорногорії ініціювати розгляд такого питання можуть депутати, число яких складає не менш ніж третину від складу парламенту. В тій же Вірменії вносити пропозиції у парламент про розгляд питання стосовно відповідальності уряду уповно¬важений також президент.

Парламентське рішення про недовіру уряду в цілому або його окремим членам майже в усіх країнах ухвалюється більшістю від загальної кількості депутатів. Водночас в окремих країнах, що розвиваються, ухвалення відповідного рішення потребує кваліфі¬кованої більшості у дві третини від загального складу парламенту.

На основі кваліфікованої більшості від загальної кількості членів парламенту ухвалюється рішення про недовіру уряду та¬кож у Грузії. Як зазначалося, тут передбачено подвійний вотум недовіри. При цьому тільки при повторному вираженні недові¬ри уряду необхідна підтримка відповідного рішення більшістю у три п'ятих від загального складу парламенту.

Особливості притаманні механізму політичної відповідаль¬ності уряду у ФРН, де нижня палата парламенту може виразити недовіру канцлеру лише шляхом виборів його наступника. За ре¬зультатами цих виборів президент здійснює відповідні звільнен¬ня і призначення. В теорії конституціоналізму такі процедури охарактеризовані як конструктивний вотум, а їх сенс вбачають у тому, що, нарівні з реалізацією політичної відповідальності уряду перед парламентом, вони слугують інституціоналізації «відповідальної опозиції».

Подібні механізми політичної відповідальності уряду кон¬ституйовані в Іспанії, Польщі, Словенії та Угорщині.

У деяких країнах в основному законі передбачені обмежен¬ня стосовно розгляду в парламенті питання про недовіру уряду, що зумовлено намаганнями забезпечити стабільність у роботі уряду. В Іспанії, Португалії, Румунії, Таїланді і Франції пропо¬зиція про недовіру уряду з одного й того самого або з різних пи¬тань не може бути внесена двічі протягом однієї чергової сесії. У Болгарії, Греції, Грузії, Сербії і Хорватії наступне внесення відповідної пропозиції можливе через шість місяців, в Естонії, Македонії, Польщі та Чорногорії — через три місяці після роз¬гляду у парламенті (нижній палаті) питання про недовіру.

Існують й інші обмеження стосовно процедур вираження не¬довіри уряду. На Гаїті пропозиція про недовіру уряду з питань реалізації його програми може бути внесена один раз протя¬гом року. У Білорусі питання про недовіру не може розгляда¬тися протягом року після схвалення програми діяльності уря¬ду, а в Киргизстані — у період за шість місяців до виборів пре¬зидента.

У президентських республіках контроль за міністрами та ін¬шими призначуваними президентом посадовими особами у си¬стемі виконавчої влади здійснює сам глава держави. При цьому тут існує політична відповідальність міністрів перед президен¬том, про що іноді прямо йдеться в конституції. Це означає, що президент може звільнити з посади кожного і усіх членів уряду (міністрів) з політичних міркувань і без обґрунтування свого рішення вчиненням ними правопорушень.

324

Розділ VIII

Глава держави і уряд (виконавча влада)

325

За загальним правилом, міністри у президентських респуб¬ліках не несуть політичної відповідальності перед парламен¬том. У зв'язку з цим останній не уповноважений ухвалювати рішення, прямим наслідком яких буде відставка міністрів чи інших посадових осіб у системі виконавчої влади. Разом з тим, як було засвідчено, у деяких президентських республіках існу¬ють «елементи» політичної відповідальності уряду перед пар¬ламентом.

У більшості пострадянських країн із змішаною республікан¬ською формою державного правління окремі члени уряду полі¬тично відповідальні тільки перед президентом, котрий може звільнити їх з посади на власний розсуд. Як зазначалось, у Кир¬гизстані президент може звільнити з посади окремих членів уря¬ду як на власний розсуд, так і на пропозицію прем'єр-міністра.

В інших, ніж пострадянські, країнах з відповідною формою правління перспектива обіймання посади міністра залежить від глави уряду або визначається за наслідками політичної відпові¬дальності уряду перед парламентом. Однак у Португалії консти¬туційно передбачена відповідальність прем'єр-міністра перед пре¬зидентом. Сенс такої відповідальності видається невизначеним, адже президент уповноважений звільнити з посади прем'єр-міні¬стра лише за волевиявленням парламенту або самого глави уряду.

■