§ 5. Основи статусу

члена парламенту

Важливе значення для характеристики парламенту як представницького органу влади мають питання статусу його члена (депутата). Ключовими елементами статусу депутата виступають несумісність (або сумісність) та недоторканність, а своєрідною передумовою статусу — мандат.

Кожний представницький орган влади набуває відповідно¬го характеру завдяки мандатам його членів, а наявність манда¬тів у членів такого органу походить з факту їх обрання. Тим са¬мим про мандат члена парламенту йдеться у зв'язку з парла¬ментськими виборами. Більше того, мандат у конституційному праві пов'язують передусім з результатами проведення прямих виборів.

У теорії і практиці конституціоналізму визнають два різно¬види мандата члена парламенту — імперативний і вільний. Від¬мінності між ними засвідчують різні за юридичними наслідка¬ми взаємовідносини між обраним представником, з одного боку, і виборцями — з іншого.

Як зазначалось, імперативний мандат виконував роль однієї із засад станового представництва. У період революцій XVII— XVIII ст. в Європі і Америці та у процесі подальшого суспіль¬но-політичного розвитку передових на той час країн парламен¬ти сформувались і почали еволюціонувати як органи народного представництва, в основу організації і діяльності яких було по¬кладено вільний мандат.

Ідеї вільного мандата були сформульовані у XVIII ст. в кон¬тексті теорії народного суверенітету. Ще Ш. Монтеск'є висту¬пав проти надання представникам обов'язкових інструкцій і тим самим заперечував імперативний мандат. Вільний мандат визна¬вав відомий британський юрист У. Блекстон, який вважав, що кожний обраний в окремому окрузі член палати громад «слу¬жить усьому королівству».

Відповідні ідеї розвинули інші тогочасні автори, одним з яких був Е. Сійєс, який пов'язував вільний мандат депутата з харак¬тером держави як цілого. На його думку, кожний з депутатів виступає представником усього народу, а не тих, хто проживає в межах конкретного виборчого округу. На пропозицію саме Е. Сійєса національні збори Франції у 1789 р. прийняли закон, яким передбачалися вільні за природою мандати їх членів.

1Іадалі положення щодо визнання вільного мандата або про і. и юрону імперативного мандата члена парламенту були вклю¬чені до переважної більшості основних законів. Наприклад, у сі'. 67 Конституції Італії визначено, що «кожний член парла¬менту представляє націю і виконує свої функції без зобов'я¬зального мандата». Більш категоричним видається положення ет. 27 Конституції Франції: «Будь-який імперативний мандат не дійсний».

Сенс імперативного мандата депутата полягає в тому, що член парламенту вважається представником не усього вибор¬чого корпусу або усіх громадян, а лише виборців чи населення того округу, де він балотувався і був обраний. Тим самим імпе¬ративний мандат означає здійснення представництва від імені «безпосередніх» виборців. Натомість вільний мандат пов'яза¬ний з тим, що член парламенту визнається представником на¬роду в цілому.

Природа імперативного мандата відображена і в тому, що член парламенту юридично відповідальний перед тими, кого він, як вважають, представляє (перед тими, хто мав право голосува¬ти в окрузі або, спрощено, хто його обрав). Передумовою такої відповідальності є невиконання наказу. Депутат зобов'язаний пе¬ріодично звітувати перед «своїми» виборцями і може бути до¬строково відкликаний ними (позбавлений мандата), якщо не ви¬конує або неналежно виконує наказ.

Вільний мандат не передбачає юридичної відповідальності депутата перед виборцями, хоча необхідно зважати на загально¬політичну відповідальність обраного представника. Наслідками такої відповідальності вважається, зокрема, необрання на на-етупних виборах того представника, котрий через свої діяння втратив довіру виборців. Член парламенту, який за результата¬ми виборів набув вільний за природою мандат, не може бути підкликаний виборцями.

Вільний мандат розглядається як такий, що забезпечує для депутата можливість займатися тими справами, які віднесені до компетенції парламенту як загальнонаціонального представни-і и >кого органу влади. Він надає діяльності члена парламенту по-літичного характеру і не зводить цю діяльність до рівня робо¬ти уповноваженого з місцевих справ. У наш час вільний мандат депутата відіграє роль одного із сутнісних проявів парламента¬ризму.

Разом з тим, у ряді країн визнано імперативну природу ман¬датів членів місцевих представницьких органів влади (муніци¬палітетів), що пов'язують із завданнями цих органів. У держа¬вах, котрі офіційно визначені як «соціалістичні», в основному законі фіксується імперативність мандатів членів усіх представ¬ницьких органів влади, які розглядаються як відповідна систе¬ма органів.

У більшості країн передбачено перевірку новосформованим парламентом (палатою) мандатів своїх членів з метою встанов¬лення законності їх обрання. Такі перевірка не заперечує «авто¬номність» кожного депутата щодо самого парламенту, його са¬модостатність як політичного довіреного виборців. Навпаки, у такий спосіб засвідчується особлива природа взаємозв'язків між парламентом та його кожним окремим членом.

Наявність відповідних взаємозв'язків підтверджується і при¬сягою депутатів, яка складається у парламенті. Присяга у пуб¬лічному праві — це акт урочистої клятви (обіцянки) і сама клят¬ва суб'єктів державної влади належно виконувати обов'язки, що випливають зі статусу, якого вони зазвичай набувають унаслідок її складання, включаючи обов'язки за змістом цієї клятви.

В юридичній науці розрізняють професійну, або службову (посадову), присягу, яка співвіднесена з адміністративним пра¬вом, і політичну присягу, поєднану з конституційним правом. Якщо в адміністративному праві звільнення з посади є юридич¬ним наслідком порушення присяги, то в конституційному пра¬ві такий зв'язок між звільненням і порушенням присяги існує не завжди. Політичною є присяга глави держави, членів пар¬ламенту і членів уряду. Така присяга узгоджується з основним законом, адже її так звана формула передбачає додержання кон¬ституції, а текст у багатьох випадках викладений в основному законі.

Наслідком складання присяги членами парламенту є набут¬тя ними повноважень. До того ж у багатьох основних законах встановлено, що відмова новообраного депутата скласти прися¬гу тягне за собою втрату мандата. Проте юридичної відповідаль¬ності депутатів за порушення присяги, якщо таке порушення не містить складу злочину, як правило, не передбачено, і вони від¬повідають лише у загальнополітичному сенсі. Виняток становить Литва, де депутат за порушення присяги може бути позбавле¬ний мандата у порядку імпічменту.

Взаємозв'язок між парламентом та його окремим членом не '..іперечується і правом парламенту власним рішенням достро¬ково припинити повноваження депутата, що фактично означає позбавлення мандата. Підставою позбавлення мандата члена пар¬ламенту може бути неналежна участь у роботі представницько¬го органу, яка визначається по-різному.

Найчастіше йдеться про відсутність депутата на засіданнях парламенту протягом встановленого строку або про неучасть в його роботі у певних формах, а також про те, що така відсут¬ність чи неучасть були невиправданими. Відповідні підстави пе¬редбачені, зокрема, в конституціях Албанії, Грузії, Македонії, Мальти, Португалії, Туреччини та Фінляндії.

За наявності деяких підстав ухвалення парламентом рішен¬ня про дострокове припинення повноважень його окремого чле¬на має формальне значення або взагалі не потрібне. Таке достро¬кове припинення повноважень депутата, що фактично означає втрату мандата, майже завжди має місце у разі набрання закон¬ної сили обвинувальним вироком щодо нього. Проте у Велико¬британії та ряді інших англомовних країн мандати членів пар¬ламенту зберігаються за засудженими за вчинення певних видів злочинів, а у Фінляндії питання збереження мандата за конкрет¬ним засудженим може бути вирішене парламентом.

За загальним правилом у країнах, де передбачена несуміс¬ність мандата з певними посадами, особа, яка є членом парла¬менту, втрачає мандат за фактом призначення на посаду, що є несумісною з мандатом. Мандат члена парламенту втрачається також у зв'язку з втратою відповідного громадянства, визнан¬ням депутата недієздатною особою та за деякими іншими фак¬тами. Іноді в таких випадках потрібне формальне рішення пар¬ламенту.

У деяких країнах в основному законі застерігається втрата мандата за фактом зміни партійної належності члена парламен¬ту. Так, згідно зі ст. 160 Конституції Португалії втрачає мандат депутат—член політичної партії, котрий набув членство в ін¬шій партії, «від якої не балотувався на виборах». Аналогічні або близькі за змістом положення містять основні закони, прийня¬ті в ряді країн Азії і Тропічної Африки (Ангола, Бангладеш, Гамбія, Гана, Сейшельські Острови, Намібія, Нігерія, Танзанія і Замбія).

У Казахстані, Киргизстані, Сінгапурі і Таїланді член парла¬менту (нижньої палати) втрачає мандат, якщо його виключили з членства політичної партії, від якої балотувався на виборах і був обраний, або якщо він вийшов з її членства. У Непалі й тих самих Казахстані, Киргизстані і Таїланді член парламенту ниж¬ньої палати втрачає мандат у випадку припинення діяльності відповідної партії.

Практично в усіх країнах депутат може відмовитися від ман¬дата. В деяких країнах така відмова має бути формально прий¬нята самим парламентом або його керівним органом. У Велико¬британії відповідний намір члена будь-якої з палат парламенту може бути реалізований шляхом його призначення на одну з по¬сад на «королівській службі», які вважаються несумісними з член¬ством у парламенті.

Історично вимога щодо несумісності була сформульована як складова ідеї розподілу влад і сприймалася як така, що ви¬ключає організаційне і функціональне поєднання законодавчої влади з владою виконавчою. Таку вимогу також пов'язували із запереченням можливості поєднання (сумісності) посади судді з мандатом члена парламенту або з будь-якою посадою у систе¬мі виконавчої влади.

Вимога щодо несумісності мандата члена парламенту з по¬садами у системі виконавчої влади так або інакше характеризує різні форми державного правління. Але найбільш послідовно цієї вимоги дотримуються у президентських республіках, де во¬на стосується усіх відповідних посад.

Вимога щодо несумісності мандата депутата може стосува¬тися будь-якої посади на державній службі. Це пов'язано з тим, що державна служба організована за принципом субординації, а у своїй діяльності депутат об'єктивно не підпорядкований будь-якому державному органу або посадовій особі.

Несумісність мандата і посади на державній службі законо¬давчо визнана також в окремих країнах зі змішаною респуб¬ліканською формою державного правління, де припускається сумісність мандата і посади члена уряду, що визнається так зва¬ною політичною посадою. У такий спосіб намагаються забезпе¬чити «політичну нейтральність» державної служби.

Вимога щодо несумісності мандата також передбачає, що член парламенту протягом періоду мандата не може займатися визначеними видами діяльності. Це насамперед підприємниць¬ка та інша діяльність, яка має за мету отримання прибутків чи додаткових до депутатської винагороди коштів. Виняток стано¬вить педагогічна, наукова та інша творча діяльність.

У країнах, де функціонує двопалатний парламент і верхня палата формується за результатами прямих виборів, у консти¬туції нерідко застережена неможливість одночасного членства в обох палатах, що зумовлено постійним характером депутатської діяльності. Виходячи саме з постійного характеру такої діяль¬ності, іноді передбачена неприпустимість поєднання мандатів члена парламенту і члена законодавчого органу суб'єкта феде¬рації або члена місцевого представницького органу влади.

Іноді конституційна вимога щодо несумісності мандата до¬повнюється або фактично підміняється дискваліфікацією на виборах тих кандидатів, які обіймають певні державні посади або займаються визначеними видами діяльності. В теорії кон¬ституціоналізму така дискваліфікація характеризується як не-виборність. На відміну від виборчих цензів, невиборність без¬посередньо не зачіпає пасивне виборче право, а лише створює альтернативу — залишитися на «дискваліфікованій» посаді або звільнитися з цієї посади і балотуватися на виборах.

Важливим є і те, що вимога щодо несумісності може бути пов'язана не тільки з мандатом члена парламенту: в деяких кон¬ституціях вона сформульована за змістом статусів президента, членів уряду, суддів конституційного суду, суддів судів загаль¬ної юрисдикції та деяких інших посадових осіб. За такою вимо¬гою, яку вітчизняні автори нерідко трактують як заборону су¬місництва, відповідні посадові особи не можуть обіймати інші державні посади і, за певними винятками, займатися іншою ді¬яльністю.

Однак необхідно розрізняти поняття несумісності і суміс¬ництва. Несумісність (антонім — сумісність) є конституційно-правовим інститутом і стосується тих посад, які мають за смис¬лом або за способом призначення і звільнення політичний ха¬рактер. Такий характер підтверджується тим, що відповідні призначення і звільнення здійснюють згідно з нормами консти¬туції. У свою чергу, термін «сумісництво» позначає інститут тру¬дового права, а саме сумісництво здійснюється на умовах тру¬дового договору.

За умов парламентського правління прийнята презумпція су¬місності мандата депутата і посади члена уряду, за змістом якої склад уряду має формуватися з членів парламенту (нижньої па¬лати), точніше з лав парламентської більшості. Довгий час аксіо¬мою вважалося те, що призначена членом уряду особа, яка є депутатом, зберігає мандат і місце у парламенті. Формування складу уряду з членів парламенту випливає з політичної відпо¬відальності уряду перед парламентом і водночас по суті зумов¬лює цю відповідальність.

Уперше презумпція сумісності мандата депутата і посади члена уряду була визнана у Великобританії, за прикладом якої у XIX ст. її сприйняли у ряді європейських монархій. З часом вона стала звичайною і для багатьох парламентських республік. Проте сьогодні така презумпція вже не виглядає як абсолют. У конституціях Бельгії, Болгарії, Естонії, Словаччини і Норве¬гії передбачене фактично тимчасове зупинення дії мандата чле¬на парламенту, призначеного міністром. У свою чергу, в Авст¬рії, Люксембурзі, Македонії, Молдові, Нідерландах, Фінляндії і Чорногорії в основному законі йдеться про несумісність депу¬татського мандата і посади члена уряду.

До ключових елементів статусу члена парламенту віднесена недоторканність. Поняття недоторканності в конституційно¬му праві має кілька значень. Практично в усіх основних законах йдеться про особисту недоторканність як одне з прав (свобод) людини. Недоторканність також трактується як елемент стату¬сів передусім глави держави і членів парламенту. В кожному з таких випадків недоторканність має різну генезу.

Недоторканність члена парламенту походить з досвіду ста¬ново-представницьких установ. її визнання було зумовлене праг¬ненням убезпечити обраних представників від свавільних дій з боку королівської влади. Сьогодні недоторканність, яка вста¬новлена незалежно від способу формування законодавчого ор¬гану, визнається однією з гарантій депутатської діяльності.

Недоторканність члена парламенту охоплює депутатський ін¬демнітет і депутатський імунітет. Поняття депутатського індем¬нітету означає, що член парламенту поза законодавчим органом не несе юридичної відповідальності за свої висловлювання і го¬лосування у парламенті та його органах, хоча можлива дисцип¬лінарна відповідальність депутата за певні висловлювання пе¬ред самим парламентом. В англомовних країнах депутатський індемнітет визначають як привілей свободи слова у парламенті, а індемнітетом називають винагороду члену парламенту, спла¬чувану з метою забезпечити його діяльність.

Більшість конституцій містять абсолютні за смислом поло¬ження щодо депутатського індемнітету. Разом з тим, іноді ін¬демнітету надають звуженого значення. Так, в Албанії, Латвії та ФРН депутати на загальних підставах відповідають за вислов¬лювання у парламенті, які кваліфікуються як наклеп, у Білору¬сі, Вірменії і Литві — за висловлювання, кваліфіковані як наклеп і образа. В Данії, Ісландії, Туреччині, Фінляндії та Швеції депу¬тат може бути позбавлений індемнітету за рішенням парламен¬ту, при цьому в Фінляндії та Швеції ухвалення такого рішення потребує більшості у п'ять шостих від присутніх членів парла¬менту, що виглядає малореальним.

Сенс депутатського імунітету у багатьох країнах полягає в тому, що законне обмеження індивіда, який є членом парла¬менту, в реалізації права на особисту недоторканність та де¬яких інших прав, безпосередньо не пов'язаних з індивідуаль¬ною свободою, можливе лише з дозволу парламенту (палати). Іншими словами, імунітет передусім передбачає особливий по¬рядок затримання і арешту відповідного індивіда.

Тим самим за депутатським імунітетом визначально не ви¬знається абсолютний характер. До того ж він не вважається осо¬бистим привілеєм і має функціональне призначення. Депутат¬ський імунітет «врівноважується» вимогою законності усіх дій члена парламенту.

Зміст депутатського імунітету в різних країнах неоднаковий. У більшості країн імунітетом користуються від моменту визнан¬ня мандата або від моменту складання депутатом присяги і до припинення його повноважень. Тому, наприклад, якщо індивід вчинив злочин, будучи членом парламенту, але факт такого зло¬чину встановлений після завершення строку депутатських пов¬новажень, його кримінальне переслідування здійснюється на за¬гальних підставах.

У ряді країн член парламенту користується імунітетом ли¬ше під час сесій. За приклад можуть слугувати США і Японія, а в Європі до таких країн віднесені Бельгія, Великобританія, Ір¬ландія, Ісландія, Ліхтенштейн, Люксембург та Нідерланди. За відповідних умов, коли у періоди між сесіями парламенту сто¬совно депутата були вчинені дії, які на законних підставах об¬межили його свободу, парламент може ухвалити рішення про звільнення депутата від таких обмежень до набуття законної си¬ли винесеним йому обвинувальним вироком.

В англомовних та в ряді інших країн зміст імунітету зведено до неприпустимості арешту члена парламенту без дозволу само¬го представницького органу. Разом з тим, нерідко зміст депутат¬ського імунітету сформульований ширше. Так, у більшості пост¬радянських країн член парламенту користується імунітетом від притягнення до кримінальної відповідальності. В окремих краї¬нах дозвіл парламенту потрібний для притягнення до адміні¬стративної відповідальності у судовому порядку, а також для вчинення дій, які законно обмежують відповідну особу в реалі¬зації таких свобод, як недоторканність житла, таємниця корес¬понденції тощо.

У ряді країн депутатський імунітет не передбачений (виклю¬чений) у випадках вчинення певних видів злочину. Зокрема, у США не потрібна згода палати на арешт її члена, якщо йому ін¬кримінується державна зрада, тяжкий злочин або «порушення миру», котре кваліфікується фактично як кримінально-караний проступок. У таких європейських країнах, як Білорусь, Болга¬рія та Ірландія, виключення депутатського імунітету зумовлено вчиненням будь-якого тяжкого злочину.

У Сербії, Словенії і Чорногорії згода парламенту на арешт депутата і притягнення до кримінальної відповідальності (в Ма¬кедонії — тільки на арешт) не потрібна, якщо покарання за зло¬чин, який йому інкримінується, може становити п'ять років по¬збавлення волі. У Фінляндії і Швеції арешт депутата без зго¬ди парламенту можливий тоді, коли його діяння кваліфікують як злочин, за вчинення якого передбачено позбавлення волі строком не менш ніж шість місяців і два роки відповідно. В Ал¬банії, Казахстані, Туреччині і Хорватії конституційно застереже¬на відсутність імунітету у випадку вчинення депутатом тяжко¬го злочину.

Практично в усіх країнах депутат не має імунітету від затри¬мання, дій дізнавального характеру і арешту у випадку delicto flagrante, тобто на місці злочину. Однак парламент, а у періоди між сесіями — як правило керівний орган парламенту, має бути про це повідомлений і може ухвалити рішення стосовно припи¬нення тримання депутата під вартою.