§ 1. Поняття виконавчої влади. Глава держави і уряд

як державні інститути

Першорядне значення для характеристики сучасної держави має поняття виконавчої влади. Це поняття є історич¬но зумовленим, адже, наприклад, у період феодального абсолю¬тизму здійснення владарювання ґрунтувалося на засадах непо¬дільності влади, яка належала монарху. Про виконавчу владу можна говорити лише в контексті ідеології розподілу влад.

У наші дні важливою рисою суспільно-політичного розвит¬ку більшості країн світу виступає концентрація владних мож¬ливостей у органів виконавчої влади, насамперед, залежно від прийнятої форми державного правління, у глави держави або у уряду.

Виконавчу владу треба визначати з урахуванням її функціо¬нального і організаційного проявів. Виконавча влада у функціо¬нальному прояві (як одна з трьох основних функцій державної влади) асоціюється з державним управлінням у вузькому сенсі. Існує державне управління і в широкому сенсі, яке пов'язують з діяльністю практично усіх державних органів.

Виконавча влада в організаційному прояві — це система орга¬нів влади та їх посадових осіб, які реалізують функцію держав¬ного управління у вузькому сенсі на політичному (глава дер¬жави і уряд) та власне адміністративному рівнях. Політична і адміністративна «складові» виконавчої влади являють собою органічну єдність.

У контексті поняття виконавчої влади необхідно розгляда¬ти явище місцевого самоврядування. Термін «місцеве самовря¬дування» запропонував німецький автор XIX ст. Р. Гнейст, для чого він переклав відповідне англомовне словосполучення. Од-ц.ік годі ж у Великобританії для позначення влади, організова-

ної і здійснюваної на рівні адміністративно-територіальних оди¬ниць, у законах почали вживати термін «місцеве управління». У Франції, починаючи з кінця XVIII ст., для таких цілей вико¬ристовують термін «децентралізація», який також набув офіцій¬ного значення.

Сьогодні термін «місцеве самоврядування» вживаний перед¬усім в основних законах, прийнятих у пострадянських країнах. Його використання зумовлене запозиченням засад теорії при¬родного права громади (теорії вільної громади), за якою органі¬зована на місцевому рівні влада, визнається різновидом публіч¬ної влади, відмінним від влади державної. Таке запозичення по¬яснюється, зокрема, демонстративними намаганнями відійти від практики «радянського будівництва», котру можна вважати ли¬ше зовні подібною до реального самоврядування.

У більшості країн набула визнання інша теорія організації і здійснення влади на місцевому рівні, відома як державна. За її змістом йдеться про державне управління в особливій формі, що передбачає певну організаційну і функціональну «автоном¬ність» відповідних органів і посадових осіб.

Прибічники державної теорії вбачають, що відмінністю де¬централізованого державного управління від інших форм вла¬дарювання на місцевому рівні є виборність (а не призначува-ність) частини відповідних органів і посадових осіб. Саме вибор¬ність забезпечує певну самостійність у діяльності цих органів і посадових осіб. Засобом такої виборності запроваджуються так звані місцеві форми представницької демократії і створюються порівняно ширші можливості щодо реалізації принципу народ¬ного суверенітету.

Тим самим природа владарювання на рівні адміністративно-територіальних одиниць знаходить прояв не в існуванні якоїсь окремої, недержавної (муніципальної, або комунальної) влади, а в його бутті як форми державного управління, котра призначе¬на забезпечити оптимальний зв'язок владарювання з населенням.

У розвинутих країнах питання організації і здійснення вла¬ди на місцевому рівні зазвичай розглядаються у підручниках з адміністративного права у зв'язку з державним управлінням у вузькому сенсі.

Як зазначалося, до органів, які на політичному рівні реалі¬зують функцію державного зчіравління у вузькому сенсі, відне¬сений глава держави — монарх або президент. Ступінь органі¬заційного і функціонального поєднання глави держави з вико¬навчою владою пов'язаний з прийнятою формою державного правління. Проте за будь-якої форми статус глави держави не можна зводити до такого, що засвідчує виключно його роль як носія виконавчої влади. Частина повноважень глави держави за¬свідчує його роль саме як глави держави і не має прямого зв'яз¬ку з виконавчою владою.

Серед повноважень власне глави держави треба виділити ті, що визначають його статус як головнокомандуючого збройни¬ми силами, а також право розпуску парламенту, право помилу¬вання, право укладати (підписувати) міжнародні договори і де¬які інші. Повноваження власне глави держави укорінені у дер¬жавній практиці феодальних і більш ранніх історичних часів.

Співвідношення між повноваженнями власне глави держа¬ви і тими, що засвідчують його роль як носія виконавчої влади, також зумовлене прийнятою формою державного правління.

Між двома різновидами інституту глави держави — монар¬хом і президентом — існують відмінності стосовно юридичних передумов наділення владою. Якщо монарх владарює за власним правом, то президент здійснює повноваження на основі манда¬та, набутого за результатами виборів.

Ознакою статусу монарха є наслідування його влади. У пар¬ламентській і дуалістичній монархії порядок престолонасліду¬вання, як правило, визначається конституцією. В основу цього порядку майже завжди покладене право першородства, за яким наслідує найстарша за віком особа з так званої старшої лінії прав¬лячої династії.

Історично склалися три системи престолонаслідування за правом першородства. За салічною, або агнатичною, системою престолонаслідування здійснюється тільки чоловіками. Серед розвинутих країн у наші дні вона прийнята лише в Японії. Кас¬тильська, або когнатична, система віддає перевагу чоловікам, хоча припускається наслідування престолу й жінками. Саме ця система у минулому столітті була прийнята у більшості євро¬пейських монархій, що відобразило модернізацію державного ладу. За австрійською, або змішаною, системою жінки можуть наслідувати тільки за умов відсутності претендентів на престол чоловічої статі.

У XIX ст. важливою складовою процедури вступу на пре-і тол вважалося складання присяги монарха. І в наші дні в кон¬

ституціях ряду парламентських монархій зафіксовано, що така присяга складається під час коронації (Іспанія), при вступі на престол (Люксембург) або при прийнятті відповідних повнова¬жень (Нідерланди). Зазвичай присяга монарха складається на спеціальному засіданні парламенту. В Данії це відбувається на засіданні державної ради, котра виступає в ролі спеціальної уря¬дової колегії, про що йтиметься далі.

Більшість основних законів не містить застережень щодо наслідків нескладання чи порушення присяги монарха, і за нею визнається скоріше моральне, ніж юридичне значення. Однак нескладання присяги об'єктивно було б порушенням конститу¬ції, що, враховуючи суспільно-політичні реалії, виключається. У Бельгії складання присяги монарха прямо визначене як умо¬ва вступу на престол. У Данії, якщо монарх з якихось причин не може підписати присягу до зайняття трону, його повноваження до такого підписання здійснює уряд. Тим самим присязі монар¬ха надається відповідне юридичне значення.

Конституції парламентських монархій відносять вирішення питання про заміщення вакантного престолу за умов відсутнос¬ті претендентів за власним правом до компетенції парламенту. Наслідком вакантності престолу, яка супроводжується певними обставинами (малолітство або неповноліття спадкоємця престо¬лу, тимчасова недієздатність самого монарха та деякі інші), мо¬же бути встановлення регентства, тобто тимчасове здійснення повноважень монарха іншою особою чи групою осіб. Порядок регентства зазвичай визначається основним законом та спеці¬альним регламентом, виданим самим монархом.

Усунути монарха з престолу юридичними засобами практич¬но неможливо, але за певних обставин він може зректися пре¬столу. Монарх втрачає престол у зв'язку зі змінами державного ладу, що відбулися з різних причин і призвели до ліквідації мо¬нархії. Після Другої світової війни в Європі монархія була лік¬відована в Албанії, Болгарії, Греції, Італії та Румунії.

До особливостей статусу монарха треба віднести наявність спеціальних особистих і водночас публічних прав, зокрема пра¬ва на титул. У наш час прийнято такі титули монарха, як ім¬ператор, король, великий герцог, князь, султан та емір. Ана¬логічним за природою є право на державне утримання за так званим цивільним листом — особливою статтею у державному бюджеті, де визначені кошти на утримання монарха. Цивіль¬ний лист передбачає і деякі інші витрати, пов'язані з інститутом монархії.

Інститут президента держави вперше було запроваджено у XVIII ст. в США. У наступному столітті в Європі тільки у Франції було "конституйовано республіканські форми держав¬ного правління і передбачено посаду президента. Саме з держав¬но-правовим досвідом США та Франції пов'язане виникнення сучасних республіканських форм правління. Сьогодні респуб¬ліканські форми прийняті у більшості країн світу, що зумовило поширення інституту президента.

Як зазначалося, президент здійснює повноваження на осно¬ві мандата, набутого за результатами виборів — прямих або не¬прямих. Наслідком обрання президента на загальних виборах є мандат, набутий за результатами безпосереднього волевиявлен¬ня виборців. У країнах, де президента обирає парламент або ство¬рена на основі його складу спеціальна колегія, він набуває ман¬дат за результатами волевиявлення саме парламенту або згаду¬ваної колегії.

Іноді виникають непорозуміння стосовно характеру здійс¬нюваного президентом представництва у зв'язку з тим, що він визначений главою держави і таким, що виступає від її імені, тобто представляє державу. Представництво держави є однією з функцій глави держави, причому таке тлумачення представ¬ництва держави визнається історично зумовленим.

Відповідне представництво держави позначене і самим тер¬міном «глава держави», вживаним вже за нових історичних ча¬сів: у Конституційній хартії 1815 р. (Франція) вперше йшлося про «верховного главу держави», яким визнавався король.

Сьогодні президент або монарх визначені як глава держави у більшості основних законів, незалежно від прийнятої форми державного правління. Але за будь-яких умов здійснюване пре¬зидентом представництво держави принципово відмінне від ви¬борного (народного) представництва.

Як зазначалося, за змістом теорії конституціоналізму поса¬дова особа може бути виокремленим елементом державного ме¬ханізму, що існує поза структурою його інших елементів — різ¬них органів влади. Тому логічним виглядає трактування прези¬дента як найвищої посадової особи держави, сформульоване в окремих основних законах (Казахстан, Киргизстан і Туркмені-стан). Відповідно до ст. 12 Конституції Ірландії президенту «на¬лежить першість» щодо усіх інших посадових осіб у державі. Подібно в конституціях Бангладеш, Гани і Кіпру встановлено, що президент є першою особою держави (республіки).

Визначенням президента як найвищої посадової особи дер¬жави наголошується на його першості серед державних інсти¬тутів. Ця першість видається традиційною, адже генеза інститу¬ту глави держави пов'язана з феодальною державністю, за якої абсолютний монарх був не тільки верховним носієм влади, а й її джерелом. У наш час відповідна першість президента (або мо¬нарха) зумовлюється не обсягом і змістом повноважень, які за¬лежно від форми державного правління можуть суттєво різни¬тися, а його роллю саме глави держави.

У теорії конституціоналізму прийняте також визначення гла¬ви держави (президента або монарха) як одноособового держав¬ного органу — одного з вищих органів держави.

Однією з головних політико-правових ознак змішаної рес¬публіканської форми державного правління є конституційне за¬кріплення функцій президента як арбітра або (та) гаранта у пев¬них сферах суспільного і державного буття. Вперше концепція президента-арбітра знайшла відображення у положеннях ст. 5 Конституції Франції, за якими президент «забезпечує своїм ар¬бітражем нормальне функціонування публічних властей і на¬ступництво держави».

Коментуючи це положення, одні автори стверджують, що йдеться про так званий політичний арбітраж, і президент за зго¬дою інших державних органів (насамперед парламенту і уряду) мав би вирішувати спори між ними, не втручаючись у здійснен¬ня повноважень. Більше того, на їх думку, президент може дія¬ти як арбітр лише у випадках, коли виникають кризові ситуації. Для цього він на пропозицію уряду або на спільну пропозицію обох палат парламенту уповноважений призначати референдум.

Адепти так званого режиму особистої влади президента ви¬знають юридичний за природою арбітраж. Вони сприймають від¬повідні положення Конституції Франції як такі, що визначають вирішальну роль президента у сфері державного владарювання, включаючи організацію і здійснення виконавчої влади. І сього¬дні частина французьких авторів розглядає президента як «вож¬дя держави», «національного гіда» (проводиря) тощо.

Концепція президента-арбітра знайшла відображення у біль¬шості інших конституцій, прийнятих у країнах зі змішаною рес¬публіканською формою державного правління. У Португалії пре¬зидент забезпечує нормальне функціонування демократичних інститутів, у Хорватії — нормальну діяльність органів держав¬ної вади, в Румунії — належне функціонування «публічних влад» і є посередником між «владами» та між державою і суспільством.

У названих країнах, як і у Франції, президент не наділений повноваженнями, котрі можна було б сприймати як арбітражні. Виняток може становити право президента призначати рефе¬рендум, яке у Португалії реалізується на пропозицію парламен¬ту або уряду, в Хорватії — на пропозицію уряду, а в Румунії після консультацій з парламентом.

Положення про «президентський арбітраж» містять майже всі основні закони, прийняті в пострадянських країнах з відповід¬ною формою державного правління. У Білорусі президент забез¬печує наступництво і взаємодію органів державної влади, здійс¬нює посередництво між органами державної влади, державою і суспільством, у Вірменії — забезпечує нормальне функціону¬вання законодавчої, виконавчої і судової «влад», у Казахстані — узгоджене функціонування усіх сфер державної влади і відпові¬дальність органів влади перед народом, у Киргизстані — єдність і наступництво державної влади, узгоджене функціонування і взаємодію державних органів, їх відповідальність перед наро¬дом, у Росії та Узбекистані — узгоджене функціонування і взає¬модію органів державної влади.

Аналіз конституцій, прийнятих у пострадянських країнах, також засвідчує відсутність у президента арбітражних повнова¬жень. Лише в Росії президент може використовувати узгоджу-вальні процедури для подолання розбіжностей між органами федерації та її суб'єктів, а також між органами самих суб'єктів. Разом з тим, в усіх згаданих країнах, крім Вірменії та Узбеки¬стану, конституційно передбачена можливість призначення пре¬зидентом на власний розсуд референдуму з питань, які припус¬тимо можуть становити предмет «президентського арбітражу».

Аналогічними або близькими до наведених є положення сто¬совно «президентського арбітражу», які включені до конститу¬цій, прийнятих у країнах Тропічної Африки колишніх колоні¬альних володіннях Франції. Визнання «президентського арбітра¬жу» в цих та деяких інших країнах, що розвиваються, не означає прийняття змішаної республіканської форми державного прав¬ління. Для багатьох відповідних країн, як зазначалося, харак¬

терні інші форми правління, за яких президент відіграє роль своєрідної домінанти в організації і здійсненні державного вла¬дарювання.

У тій самій ст. 5 Конституції Франції передбачено, що пре¬зидент «доглядає за додержанням Конституції, є гарантом на¬ціональної незалежності, територіальної цілісності, додержання міжнародних договорів», а у ст. 64 президент визначений «гаран¬том незалежності судової влади». Цитовані положення фактич¬но відтворені у більшості конституцій, прийнятих у франкомов¬них країнах Тропічної Африки.

Положення про президента-гаранта щодо різних сфер су¬спільного державного буття містять також конституції, прий¬няті в усіх країнах зі змішаною республіканською формою дер¬жавного правління.

Важливим є і те, що визначення президента як арбітра або (та) гаранта сформульовані за умов прийняття різних республі¬канських форм. Про «президентський арбітраж» йдеться, по су¬ті, в основних законах деяких парламентських республік (Гре¬ція, Еритрея, Словаччина, Туреччина і Угорщина). У свою чер¬гу, положення про президента-гаранта або про здійснення ним відповідних функцій включені до конституцій Азербайджану, Ко¬реї, Таджикистану і Туркменістану, котрі класифіковані як пре¬зидентські республіки, а також до конституцій Еритреї і Мол¬дови, що визнаються парламентськими республіками.

Іноді глава держави визначається як арбітр або гарант у монархії. Зокрема, у Марокко король визначений гарантом на¬ступництва держави, її незалежності і територіальної ціліснос¬ті, а в Іспанії і Камбоджі за королем визнано роль як гаранта, так і арбітра.

Залежно від прийнятої форми державного правління, кон¬ституційні визначення глави держави як арбітра або (та) гаран¬та можуть бути відмінними за призначенням і мати різні наслід¬ки за їх реалізацією. В юридичній науці відповідні визначення глави держави нерідко характеризуються як свідчення особли¬вого місця президента у державному механізмі, його функціо¬нування поза чи навіть над «розподіленими владами».

Прибічники такого підходу стверджують про існування пре¬зидентської влади — сфери влади, не передбаченої класичною теорією розподілу влад. Ідея президентської влади генетично по¬в'язана з концепцією королівської влади, яка була сформульо¬вана ще на початку XIX ст. Б. Констаном. Він визнавав поділ виконавчої влади на владу королівську і владу міністерську, або власне виконавчу владу. Завданням королівської влади, котра визначалась як «посередницька» і «нейтральна», Б. Констан вва¬жав забезпечення єдності і узгодженості у функціонуванні всіх інших «влад».

Конституційні положення про президента як арбітра або га¬ранта іноді слугують обґрунтуванням тези про його так звані передбачувані повноваження. Сенс цієї тези в тому, що визна¬ються повноваження президента, котрі прямо не зафіксовані в конституції і законах, але випливають саме з положень консти¬туції, де йдеться про президента як арбітра або гаранта.

На протилежність такому підходу стверджують, що поло¬ження про президента як арбітра або гаранта фіксують частину його функцій. Ці функції в узагальненому вигляді відобража¬ють зміст конкретних повноважень президента, які закріплені в конституції і законах.

Особливістю державного ладу СІЛА, Філіппін та більшості президентських республік Латинської Америки є те, що тут пе¬редбачено посаду віце-президента, якого обирають разом з пре¬зидентом. У Венесуелі віце-президента призначає сам прези¬дент. В усіх відповідних країнах віце-президент у той або інший спосіб тимчасово заміщує президента.

Починаючи з середини XIX ст., у США склалася практика, за якою у випадку дострокової вакансії на посаді президента до кінця відповідного строку її обіймає саме віце-президент. З на¬буттям чинності XXV поправкою до Конституції СІЛА (1967 р.) така практика була юридично формалізована. Зазначений по¬рядок заміщення вакансії на посаді президента сприйняли в ря¬ді інших президентських республік.

Посада віце-президента іноді передбачена за умов прийнят¬тя інших республіканських форм державного правління, зокрема змішаної республіканської (Перу) і парламентсько-республікан¬ської (Болгарія, Маврикій та Індія). Цю посаду запроваджено і в ряді країн Азії та Африки, багатьом з яких притаманна форма монократичної республіки. У Південно-Африканській Респуб¬ліці відповідна посада визначена як заступник президента. В окре¬мих країнах конституйовано двох віце-президентів.

Порядок заміщення посади віце-президента в інших, ніж пре¬зидентські, республіках є різним. У більшості з них віце-прези¬дента (віце-президентів) обирають на загальних і прямих ви¬борах разом з президентом або його призначає сам президент. У деяких країнах віце-президента обирає парламент або «най¬вищий орган держави».

Для характеристики органів виконавчої влади вихідне зна¬чення має поняття уряду, який становить політичну «складову» виконавчої влади разом з главою держави. Пріоритет у викори¬станні терміна «уряд» для позначення саме виконавчої влади належить Ж. Ж. Руссо, котрий, як і більшість авторів XVIII— XIX ст., за безпосереднього носія цієї влади вважав монарха.

Термін «уряд» вживається у двох значеннях. По-перше, ним позначають систему державних органів і посадових осіб, які здійснюють виконавчу владу. Звідси уряд фактично ототожню¬ється з поняттям виконавчої влади в її організаційному прояві. По-друге, урядом називають конкретний державний орган, кот¬рий виступає по суті центральним колегіальним органом вико¬навчої влади. Нерідко уряд як державний орган має офіційну назву саме уряду: наприклад, за Конституцією Росії — «Уряд Російської Федерації».

Іноді термін «уряд» вживається в основному законі фактич¬но паралельно з іншою назвою такого органу. Але у багатьох ви¬падках відповідний термін у конституції не використовується, а для позначення центрального колегіального органу виконав¬чої влади слугує одна з інших назв, найчастіше кабінет міністрів (кабінет) або рада міністрів.

Створенню уряду як органу виконавчої влади передували зміни у державному владарюванні, що відбулися за феодальних часів. У період абсолютизму у складі верховної колегії при мо¬нархові (королівська рада, таємна рада тощо) був сформований комітет, до якого увійшли ті члени цієї колегії, котрі користува¬лися довірою монарха і запрошувалися для обговорення важли¬вих державних справ.

Така еволюція в державному владарюванні характеризува¬ла, зокрема, Англію і Францію XVI—XVII ст. Тоді ж в Англії для позначення кола довірених короля почали застосовувати термін «кабінет». У період становлення англійського кабінету та інших подібних інститутів з відповідними цілями стали вжи¬вати термін «міністр».

Протягом XVII ст. в Англії відбулась історично зумовлена трансформація кабінету з дорадчої інституції, яка залежала ви¬ключно від волі монарха, в реальний державний орган. Напри¬кінці того самого століття кабінет почали формувати передусім за участю політичних кіл, що домінували у парламенті, а з дру¬гої половини XVIII ст. поступово визнали політичну відповіда¬льність кабінету перед палатою громад. Водночас також: посту¬пово була визнана і конституйована посада прем'єр-міністра як глави (керівника) кабінету.

Саме у Великобританії виникла модель структури уряду, суть якої в тому, що урядом фактично визнається кабінет (кабі¬нет міністрів). За умов прийняття такої моделі уряду як орга¬ну у складі усіх міністрів (керівників центральних органів ви¬конавчої влади) не існує, адже відповідні посадові особи не зби¬раються на спільні засідання і не ухвалюють спільних рішень. Єдине, що дозволяє говорити про усіх міністрів як ціле, це їх колективна відставка в разі вираження недовіри кабінету у пар¬ламенті (нижній палаті). Ухвалювати урядові рішення уповно¬важений кабінет, до складу якого звичайно входять найбільш авторитетні за змістом компетенції міністри.

Сьогодні кабінетна модель притаманна країнам з різними формами державного правління.

За іншою моделлю структури уряду до його складу входять усі керівники центральних органів виконавчої влади (міністерств і відомств). У сукупності вони становлять уряд, назвою якого за¬звичай є рада міністрів. Цю модель також не можна асоціювати з конкретною формою державного правління.

За умов прийняття моделі ради міністрів уряд є доволі чис¬ленним, що може впливати на ефективність його діяльності. Тому в структурі такого уряду нерідко створюють більш вузьку колегію. За приклад може слугувати Італія, де на конституцій¬ному рівні передбачена президія ради міністрів. Проте тільки уряд у повному складі уповноважений ухвалювати відповідні рішення.

Особливістю організації виконавчої влади в Данії, Ісландії та Норвегії є наявність державної ради, котра відіграє роль спе¬ціальної урядової колегії. До складу цього органу звичайно вхо¬дять усі члени уряду (кабінету міністрів або ради міністрів), а також глава держави, який його очолює. Частина повноважень державної ради пов'язана з реалізацією компетенції глави держа¬ви, а в Данії та Норвегії вона може тимчасово виконувати функ¬ції, що належать королю. На практиці в усіх відповідних краї¬нах державна рада насамперед оформлює важливі рішення уряду, надаючи їм авторитету рішень глави держави.

У Кореї і Фінляндії державною радою офіційно визначений сам уряд.

Незалежно від моделі структури уряду, він завжди є колегі¬альним органом. У ряді країн кількісні параметри уряду (зви¬чайно максимальне число його членів) встановлені в консти¬туції: в Європі це має місце в Бельгії, Ірландії, Ліхтенштейні, Люксембурзі, Норвегії і Швейцарії.

Колегіальний характер уряду засвідчують деякі інші поло¬ження основних законів. Так, у ст. 177 Конституції Швейцарії передбачено, що уряд «ухвалює рішення як колегія», а згідно з положеннями основних законів Литви, Норвегії, Перу, Сло¬ваччини, Уругваю і Чехії рішення уряду ухвалюються на основі більшості від його загального складу. В конституціях Норвегії і Фінляндії визначено кворум для проведення урядових засідань.

На колегіальний характер уряду вказує інститут його колек¬тивної політичної відповідальності перед парламентом.

За будь-яких умов, статус органу виконавчої влади, який визначається як уряд, кабінет, кабінет міністрів, рада міністрів тощо, є різним і залежить від прийнятої форми державного прав¬ління.