§ 7. Нормотворчість

глави держави і уряду

Характеристики глави держави і уряду як держав¬них інститутів знаходять відображення в їх нормотворчості. Та¬ку нормотворчість передусім пов'язують з делегуванням повно¬важень.

Державний орган, який здійснює делегування (делегат), не втрачає відповідних нормотворчих повноважень і лише передає іншому органу (делегату) право тимчасово їх реалізовувати. Де¬легування повноважень є реальним, коли здійснюється на осно¬ві власного рішення державного органу—делегата. Можливість ухвалення такого рішення визначена у конституції або в зако¬нах. Саме в цьому сенсі відповідне делегування характеризуєть¬ся як таке, що здійснюється за законом.

Існують різні варіанти делегування повноважень. Однак най¬більш поширеним є делегування законодавчих повноважень, тобто передача парламентом повноважень на законотворення ницому державному органу. Акти, видані таким органом у ме¬жах відповідних повноважень, мають назву делегованого зако¬нодавства.

Поняття делегованого законодавства по-різному формулю¬ють за умов континентальної (романо-германської) та англо-американської «сімей» правових систем.

На континенті Європи до актів делегованого законодав¬ства віднесені виключно ті, що мають силу закону. Основою для здійснення відповідного делегування може слугувати спе¬ціальний закон, хоча нерідко делегування має місце за змістом окремих норм закону, який присвячений загалом іншим пи¬танням. Закон, яким здійснене делегування законодавчих пов¬новажень, як правило, визначає принципи, цілі та умови деле¬гування.

Іноді положення про необхідність визначення принципів, цілей та умов делегування включені до конституції. Наприклад, згідно зі ст. 76 Конституції Італії законодавчі повноваження мо¬жуть бути делеговані уряду «з визначенням принципів і кри¬теріїв делегування, на обмежений час і з певного кола питань». В Основному законі ФРН вказано на необхідність визначення у відповідному законі «змісту, обсягу і мети делегування» (ст. 80). У конституціях Молдови і Франції передбачено, що делегуван¬ня законодавчих повноважень може здійснюватися з метою за¬безпечення реалізації урядової програми. •

Водночас у багатьох основних законах застережено, що не можуть бути делеговані законодавчі повноваження з визначених питань, зокрема з питань регламентації конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Зазвичай законодавчі повноваження передаються уряду, хо¬ча в деяких країнах делегатом визначено президента. У Франції президент підписує обговорені в уряді акти делегованого зако¬нодавства. Іноді припускається делегування законодавчих пов¬ік жажень як президенту, так і уряду та його окремим членам, і навіть передбачене субделегування, тобто делегування делего¬ваних повноважень.

У деяких випадках в основному законі вказується на те, що делегування відбувається за ініціативою саме делегата. У Фран¬ції уряд може звернутися до парламенту за дозволом здійс¬ни шати повноваження, віднесені до сфери законодавчої влади.

У Молдові делегування законодавчих повноважень відбуваєть¬ся за пропозицією уряду, в Білорусі — за пропозицією прези¬дента, в Казахстані — за ініціативою президента.

Акти делегованого законодавства мають різні назви: декрети (Білорусь, Греція, Іспанія, Італія, Корея та інші країни), декре-ти-закони (Португалія), ордонанси (Молдова, Румунія, Фран¬ція) і навіть закони (Казахстан). Але, як зазначалося, за конти¬нентальною правовою традицією відповідні акти завжди мають силу закону.

Делегування законодавчих повноважень передбачає можли¬вість контролю з боку парламенту за результатами їх реалізації. Порядок здійснення такого контролю іноді передбачений в кон¬ституції. Так, у Молдові, Румунії та ФРН закон стосовно делегу¬вання може припускати (передачу) актів делегованого законо¬давства до парламенту для затвердження. У Португалії декрети-закони у визначений строк і на вимогу певної кількості депутатів передаються до парламенту на предмет можливого внесення до них змін або скасування.

У Франції ордонанси втрачають силу, якщо законопроекти про їх затвердження не будуть передані урядом до парламенту до закінчення строку, визначеного в законі щодо делегування.

За умов «класичної» президентської республіки делегуван¬ня законодавчих повноважень теоретично не припускається з по¬силаннями на те, що воно суперечить принципу розподілу влад. Разом з тим, у США суди визнали такою, що відповідає консти¬туції, нормотворчість президента та інших суб'єктів виконавчої влади, здійснювану на основі повноважень, які визначені у за¬конах. У теорії американського конституціоналізму такі повно¬важення характеризуються як «квазізаконодавчі» (так зване за¬конодавче вето).

В окремих президентських республіках практика делегуван¬ня законодавчих повноважень є конституційно визнаною, і де¬легатом визначено саме президента (наприклад Бразилія).

По-іншому трактується поняття делегованого законодавства в англомовних країнах з парламентськими формами державно¬го правління, в першу чергу у Великобританії. Тут делегованим законодавством вважаються практично всі акти органів і поса¬дових осіб виконавчої влади.

Відмінність між парламентськими актами і актами делего¬ваного законодавства вбачається насамперед у тому, що перші не можуть бути скасовані судом. Другі застосовуються судом тільки -тоді, коли він визнає їх такими, що не суперечать парла¬ментським актам. У зв'язку з цим делеговане законодавство зви¬чайно також визначають як «підпорядковане законодавство».

Найбільш авторитетними актами делегованого законодав¬ства у Великобританії визнано накази королеви (короля) в таєм¬ній раді. Формально делегатом у таких випадках виступає саме монарх, хоча відповідні акти розробляє уряд, і вони є формою його правотворчості по суті. Однак переважну більшість актів делегованого законодавства видають безпосередньо члени уря¬ду (кабінету).

Важливим елементом практики делегованого законодавства у Великобританії вважається контроль за відповідними актами з боку парламенту. Передбачено кілька форм такого контролю, але найбільш поширеною є фактично обов'язкова передача до палати громад актів делегованого законодавства, що вже набу¬ли чинності. Протягом встановленого строку палата може ска¬сувати такі акти.

Нормотворчість глави держави і уряду не вичерпується де¬легованим законодавством. Не менш поширеним різновидом та¬кої нормотворчості виступають нормативно-правові акти, вида¬ні на основі і на виконання законів. Вважається, що ці акти ви¬даються за власними повноваженнями відповідних органів і за своїми характеристиками є підзаконними актами.

Нормотворчість глави держави і уряду концептуально о᬴рунтували ще німецькі автори XIX ст., котрі розрізняли акти законодавчої влади і так звані адміністративні розпоряджен¬ня. Серед останніх виділяли акти нормативного характеру, які видавали саме глава держави і уряд.

У другій половині XIX ст. у Франції була сформульована концепція регламентарної влади, зміст якої згодом знайшов відображення в юридичній теорії і практиці у багатьох країнах. За смислом цієї концепції регламентарні акти, або регламенти, призначені забезпечувати конкретизацію і, звідси, реалізацію за¬конів та видаються уповноваженими на це державними органа-ми або посадовими особами.

Питання підзаконної нормотворчості глави держави і уряду в основних законах врегульовані у загальному вигляді. Зокрема, Іноді в них названі акти, які видають глава держави або уряд, і також зафіксована вимога відповідності цих актів законам.

Серед розвинутих країн лише у Франції позначено сферу регулювання, здійснюваного регламентарними актами. У стат¬ті 37 Конституції цієї держави передбачено, що «питання, які не входять до сфери законодавства, мають регламентарний харак¬тер». Згідно зі ст. 21 прем'єр-міністр забезпечує виконання зако¬нів і «здійснює регламентарну владу». Регламентарними актами у Франції є декрети, обговорені урядом і підписані президен¬том, а також видані самим президентом. Регламентами визнані й різні нормативні акти міністрів.

Особливий характер мають результати нормотворчості гла¬ви держави і уряду, які узагальнено визначаються як надзви¬чайні акти. Німецькі автори XIX ст. називали такі акти надзви¬чайними розпорядженнями. Право видавати їх визнавали тіль¬ки за монархом як носієм виконавчої влади, що дістало вияв у тогочасних конституціях. Сьогодні повноваженнями видавати надзвичайні акти наділені різні суб'єкти, залежно від прийнятої форми державного правління.

У країнах з парламентськими формами правління таким су¬б'єктом нерідко визначений виключно уряд. У Туреччині над¬звичайні акти уповноважений видавати уряд «під головуванням президента», в Австрії, Греції, Словенії — президент на пропо¬зицію уряду, а в Албанії — уряд і президент на пропозицію уря¬ду. В Данії, Естонії та Ісландії відповідні акти може видавати глава держави, але вони мають бути контрасигновані.

У таких країнах зі змішаною республіканською формою дер¬жавного правління, як Польща і Хорватія, надзвичайні акти мо¬же видавати президент на пропозицію уряду. У Білорусі та Грузії президент уповноважений видавати надзвичайні акти на влас¬ний розсуд, що відображає обсяг його повноважень. Видання надзвичайних актів главою держави на власний розсуд характе¬ризує також практику країн, що розвиваються.

Надзвичайні акти в різних країнах мають відмінні назви, але за ними завжди визнається сила закону. В юридичній літерату¬рі кінця XIX—початку XX ст. вказували на їх так званий прові¬зорний характер і навіть іноді називали провізорними законами. Така характеристика надзвичайних актів, по-перше, відобража¬ла тимчасовість дії цих актів і, по-друге, і вказувала на обов'яз¬ковість їх апробації парламентом.

Видання надзвичайних актів як правило пов'язують з обста¬винами, що унеможливлюють здійснення парламентом функції законотворення. До таких обставин віднесені перерви в роботі парламенту, насамперед між його сесіями і скликаннями. З по¬новленням роботи надзвичайні акти мають бути затверджені за¬конодавчим органом, який у такий спосіб визнає за ними силу закону. В конституціях звичайно застерігається негайність (не¬відкладність, терміновість) передачі таких актів або їх розгляду парламентом.

За умов парламентського правління видання надзвичайних актів іноді припускається і під час роботи парламенту. Проте відповідна нормотворчість не може розглядатися як альтерна¬тива законотворчості. Потреба в такій альтернативі об'єктивно не виникає, адже уряд спирається на парламентську більшість і фактично є її представником.

У конституції можуть бути детально врегламентовані питан¬ня парламентського контролю за результатами відповідної уря¬дової нормотворчості. Так, в Іспанії виданий урядом декрет-за¬кон «невідкладно» розглядається нижньою палатою парламен¬ту. У випадку перерви в роботі палати, вона скликається не піз¬ніше ніж за тридцять днів після оприлюднення декрета-закону. В такий самий строк палата повинна затвердити або скасувати надзвичайний акт.

В Італії виданий урядом декрет у той самий день передаєть¬ся до парламенту, який спеціально збирається не пізніше ніж за п'ять днів після такої передачі і протягом шістдесяти днів після опублікування декрету повинен його затвердити.

Інший характер має видання надзвичайних актів у деяких пострадянських країнах. У Білорусі президент за власною ініці¬ативою або за формальною пропозицією уряду може видавати тимчасові декрети. Ці акти у визначений строк передаються до парламенту. Однак контрольні можливості законодавчого орга¬ну виглядають обмеженими: декрети продовжують діяти, якщо вони не будуть скасовані за рішенням парламенту, ухваленим на основі більшості у дві третини від загального складу кожної з палат.

У Казахстані президент уповноважений видавати укази, я кщо парламент протягом місяця після визнання президентом конкретних законопроектів як термінових їх не розглянув. Такі укази діють до прийняття парламентом відповідних законів.

Видання надзвичайних актів завжди пов'язують з певними обставинами, які зумовлюють потребу у відповідній нормотвор-

Розділ VIII

чості. Формулювання конституцій стосовно цих обставин зви¬чайно є надміру загальними, що дозволяє органам, уповноваже¬ним видавати надзвичайні акти, діяти по суті дискреційно. На¬приклад, в Австрії видання таких актів припускається з метою запобігання завданню явної і невиправданої шкоди суспільству, в Албанії — у випадках необхідності і виникнення непередбачу-ваних обставин, у Білорусі — за особливої необхідності, в Есто¬нії — в разі нагальної державної потреби. Видані за вказаних та інших подібних обставин акти як правило залишаються чинни¬ми до усунення (припинення) таких обставин.

Можливість видання надзвичайних актів нерідко пов'язу¬ють з особливим правовим режимом, що встановлюється вна¬слідок введення надзвичайного чи воєнного стану або інших та¬ких і подібних станів — війни, облоги, оборони, загрози тощо. Надзвичайні акти, видання яких пов'язане з встановленням особ¬ливого правового режиму, звичайно діють протягом відповідно¬го періоду.

Контрольні завдання

1. Визначте поняття виконавчої влади.

2. Охарактеризуйте главу держави і уряду як державні інсти¬тути.

3. Проаналізуйте умови заміщення посади президента, визнач¬те порядок заміщення цієї посади та його особливості.

4. Розкрийте зміст процедур формування уряду.

5. Сформулюйте поняття імпічменту, прокоментуйте подібнос¬ті і відмінності між різними моделями імпічменту.

6. Розкрийте сутність політичної відповідальності уряду, оха¬рактеризуйте різні форми такої відповідальності.

7. Визначте характер нормотворчості глави держави і уряду, дай¬те оцінку її формам.

Розділ IX

СУД ЯК ОРГАН КОНСТИТУЦІЙНОГО КОНТРОЛЮ