§ 5. Поняття державної території.

Адміністративно-територіальний

устрій -

Державна територія об'єктивно уможливлює саме іс¬нування держави, хоча такий зв'язок був визнаний лише на пев¬ному етапі суспільного розвитку.

В античний період держава розглядалась як громада (общи¬на) і не ототожнювалася з простором розселення людей, що її складали. У Стародавньому Римі була поширена ідея imperium, згідно з якою держава існувала там, де була наявною її влада. Водночас із початку визнавали публічну власність «народу» (власне держави) на землі, котрі відповідно вважалися підвлад¬ними. Згодом це право трансформувалось у право власності на землю як річ, що належить окремим індивідам (dominium).

За часів феодалізму саме речове право власності на землю слугувало визначенню природи державної влади, хоча, як і ра¬ніше, територія не виділялась як публічно-правовий інститут, а права феодала (насамперед абсолютного монарха) стосовно відповідного простору сприймалися виключно як права влас¬ника на землю. Патримоніальні погляди на територію (землю) зумовили той факт, що купівля-продаж, дарування, спадкуван¬ня тощо визначали її юридичний титул без будь-якого враху¬вання волі населення. З іншого боку, власність феодала на зем¬лю вважалася першоосновою його публічної влади.

Поєднання права власності на землю і повноважень на дер¬жавне владарювання у відповідних межах характеризувало вчен¬ня про державу і надалі. Зокрема, прибічники ідеї природного права, розглядаючи у XVI—XVIII ст. державу як союз індивідів, фактично визнавали за територіальним верховенством речовий характер. З поширенням теорії народного суверенітету терито¬рію почали розглядати як об'єкт права власності саме народу, але з часом суб'єктом такого права визначили державу.

Уявлення про територію як про так звану публічну міжна¬родно-правову власність держави існують у науці міжнародно¬го права. Традиційним виглядає посилання на належність тери¬торії конкретній державі, що зумовлює можливості відповідно¬го розпорядження такою територією. Разом з тим, згадуване роз¬порядження не є цивільно-правовим за характером. Наприклад, при зміні державної належності території шляхом її передачі згідно з міжнародним договором (цесія), змінюється суверен, але не власник землі.

На початку XIX ст. була сформульована концепція терито¬рії як основи існування держави. Дещо пізніше, як зазначалось, державу почали характеризувати як поєднання трьох елемен¬тів — території, населення і державної влади, а саму територію — як простір, у межах якого здійснюється владарювання над насе¬ленням.

Співвідношення державної влади з територіально органі¬зованим населенням зумовлює призначення території як про¬сторової сфери верховенства держави. Сама ж територія не є власністю держави, а право на територію — це, по суті, пра¬во на верховенство в її межах. Як встановлено у ст. 9 Консти¬туції Білорусі, «Територія Республіки Білорусь є природною умовою існування і просторовою межею самовизначення наро¬ду, основою його благополуччя і суверенітету Республіки Бі¬лорусь».

Державна територія — це геофізичний простір, на який поширюється суверенітет держави. Статус державної території визначений міжнародним правом, а стосовно конкретної краї¬ни — ще й національним (внутрішньодержавним) правом. У ме¬жах державної території діє правовий режим, який є наслідком територіального верховенства держави.

До складу державної території входять сухопутна територія (частина материка або, як в Австралії, увесь материк, а також острови), водна територія (внутрішні води і територіальне мо¬ре), повітряна територія (простір, який математично розрахо¬ваний до космосу і знаходиться над сухопутною і водною тери¬торіями) та підземна територія (простір під сухопутною і повіт¬ряною територіями до технічно доступної глибини).

Спеціальний статус мають континентальний шельф і мор¬ська економічна зона. Так звана прибережна держава здійснює щодо шельфу суверенні права з метою розвідки і експлуатації його природних ресурсів. Вона також здійснює певні суверенні права в морській економічній зоні.

Територія виступає не тільки просторовою сферою верхо¬венства держави, а й об'єктом її влади. Держава встановлює пра¬вовий режим власної території, вирішує питання адміністра¬тивно-територіального устрою з метою «наблизити» державне владарювання до відповідно організованого населення. Водно¬час не виключається право публічної або приватної власності на землю та інші ресурси, які виступають «матеріальною складо¬вою» державної території.

Своєрідною передумовою різних правовідносин, що вини¬кають щодо території, є верховенство держави, про яке йшлося. Як сторона державного суверенітету територіальне верховен¬ство фактично вказує на правомочність держави здійснювати виключну владу в межах відповідної території. У контексті те¬риторіального верховенства держави сформульований один із загальновизнаних принципів сучасного міжнародного права — принцип недоторканності і цілісності державної території.

Поняття недоторканності і цілісності території є взаємопо¬в'язаними, хоча і відмінними. Недоторканність передусім озна¬чає заборону будь-якого посягання з боку однієї держави на те¬риторію іншої. Цілісність передбачає неприпустимість насиль¬ницького розчленування державної території або захоплення і відторгнення (анексії) її частини.

У XIX ст. в окремих конституціях були сформульовані по¬ложення про єдність і неподільність держави. В основу відповід¬них формулювань було покладено уявлення про неподільність саме державної території. Однак єдність і неподільність держав¬ної території не виключають можливість передачі суверенної влади над її частиною іншій державі на основі міжнародного до¬говору і з урахуванням норм національного права.

У національному праві нерідко встановлено, що територі¬альні зміни мають «спиратися» на волевиявлення населення, ви¬ражене на референдумі. При цьому, якщо у XIX ст. вважали за необхідне з'ясовувати результати волевиявлення населення, яке проживало у межах території — об'єкта цесії, то в наші дні для відповідних цілей, як правило, передбачене загальнонародне во¬левиявлення.

В інших випадках у конституції визначено, що територіальні зміни можуть мати інше юридичне оформлення, а саме — прий¬няття парламентом спеціального закону. Зокрема, в Австрії, Сло¬ваччині і Чехії зміни державного кордону (території) можливі тільки на основі конституційного закону, а у Литві прийняття закону про ратифікацію міжнародного договору щодо змін дер¬жавного кордону вимагає кваліфікованої більшості у чотири п'я¬тих від загального складу парламенту.

Поняття території конкретизується низкою інших, зокрема поняттям адміністративно-територіального устрою. Адмініст¬ративно-територіальний устрій — це організація державної території шляхом її поділу на частини — адміністративно-тери¬торіальні одиниці.

Адміністративно-територіальний устрій притаманний прак¬тиці переважної більшості держав. Виняток становлять лише ті, територія яких за геофізичними параметрами є незначною. В Європі це деякі так звані держави-карлики (Ватикан, Мона¬ко, Сан-Марино).

Метою відповідного поділу території держави насамперед є здійснення виконавчої влади і функціонування місцевого само¬врядування. Зазвичай адміністративно-територіальному устрою відповідає й судова система. Тим самим він слугує створенню територіальної основи для побудови систем різних державних органів. Органи, локалізовані адміністративно-територіальним устроєм, узагальнено визначають як місцеві.

Адміністративно-територіальний устрій відіграє важливу роль щодо правотворчої діяльності місцевих органів, адже дія їх актів у просторі є відповідно обмеженою. Звичайною є практи¬ка видання (прийняття) актів глави держави, парламенту та уря¬ду, реалізація яких породжує правовідносини в межах адміні¬стративно-територіальних одиниць одного рівня або навіть кон¬кретних одиниць.

Адміністративно-територіальний устрій забезпечує потре¬би організації виборів і референдумів. Як правило, його харак¬теристики враховуються при визначені відповідних округів та в деяких інших випадках. Засобом адміністративно-територіаль¬ного устрою створюються можливості для реальної участі гро¬мадян у здійсненні влади, для реалізації принципу народного су¬веренітету. З адміністративно-територіальним устроєм пов'яза¬на організація політичної системи суспільства, зокрема таких її елементів, як політичні партії.

Особливості адміністративно-територіального устрою кон¬кретних держав відображають історичні тенденції розвитку су¬спільства, географічні і природні властивості різних частин те¬риторії держави, національний склад їх населення тощо.

Елементами адміністративно-територіального устрою є його одиниці. Адміністративно-територіальна одиниця — це ви¬окремлена в межах держави або суб'єкта федерації частина те-

І>іі торії з метою здійснення в її межах владних функцій. Таке визначення зумовлене тим, що у федеративних державах пи¬тання адміністративно-територіального устрою віднесені до ві¬дання суб'єктів федерацій. Адміністративно-територіальна оди-11 иця може бути визначена і як простір щодо організації та діяль-п ості місцевих органів влади. Разом з тим, відповідна одиниця є об'єктом управління з боку цих органів.

У теорії конституціоналізму адміністративно-територіальні одиниці класифікують за геофізичними ознаками, по-перше, на населені пункти, по-друге, на місцевості, що не є компактно за¬селеними частинами території. В межах кожної місцевості зазви¬чай розміщені кілька населених пунктів, усі або частина яких, як правило, також мають статус адміністративно-територіальних одиниць. Такий стан ускладнює системи адміністративно-тери¬торіального устрою конкретних держав.

У системі адміністративно-територіального устрою майже завжди виділяється столиця, яка є особливою одиницею. Сто¬лиця — це місто (населений пункт), яке визнається політичним і адміністративним центром держави. Таку значущість столиця набуває внаслідок того, що тут знаходяться вищі органи дер¬жави. У столиці також відбуваються різні важливі події у су¬спільно-політичному житті країни, тому в ній розміщені цент¬ральні (керівні) органи політичних партій та громадських орга¬нізацій.

У конституціях Перу і Чорногорії визначені як реальна, так й «історична столиця» держави.

Іноді економічні, демографічні та інші процеси призводять до перенесення столиці або навіть побудови нової (Бразилія, Кот-дТвуар, Нігерія). Перенесення столиці може також слу¬гувати меті інтеграції території та населення держави (Казах¬стан).

Звичайно визнання за конкретним містом статусу столиці має традицію. У багатьох країнах Європи відповідну роль з ча¬сом почало відігравати поселення (місто), котре у середньовіччі було центром домену (спадкового земельного володіння) фео-дала-сеньора, зусиллями якого утворювалась централізована держава, За інших умов вирішальне значення для локалізації ! голиці мали різні характеристики такого поселення: місце іс-РОричної події національного масштабу, колишній центр коло¬ні; ільного управління, географічні координати тощо.

Традиційність ролі політичного та адміністративного центру зумовила те, що у багатьох розвинутих країнах про конкретне місто як про столицю в основному законі не йдеться.

Як зазначалось, сучасна столиця виокремлена в системі ад¬міністративно-територіального устрою держави як особлива одиниця. її особливість полягає насамперед у тому, що, порів¬няно з іншими одиницями, в столиці звичайно по-іншому орга¬нізоване місцеве управління (самоврядування) і визначені його взаємовідносини з «центральною» владою.

Нерідко столиця поєднує статус окремої адміністративно-те¬риторіальної одиниці (поселення) зі статусом адміністративного центру конкретного регіону (місцевості), визначеного відповід¬ною одиницею вищого рівня. В інших випадках столиця в ціло¬му зрівнена у статусі з адміністративно-територіальною одини¬цею вищого рівня (регіоном) з визнанням за нею особливостей щодо організації владарювання.

Іноді столиця є центром округу, виділеного в межах терито¬рії унітарної держави, який виступає по суті спеціальною оди¬ницею адміністративно-територіального устрою (Колумбія, Па¬рагвай, Перу, Чилі).

Інший характер має столичний округ (столична територія, або федеральний округ) у складі федеративної держави. Не бу¬дучи формально членом (суб'єктом) федерації, такий округ є суб'єктом державного владарювання на федеральному рівні, хо¬ча й у порівняно обмеженому обсязі. Створення відповідного столичного округу зумовлене роллю столиці як політичного і адміністративного центру усієї федеративної держави.

У деяких федеративних державах столиця має статус суб'єк¬та федерації (Австрія, Росія, ФРН). Створені тут органи вико¬нують владні функції на рівнях як відповідного суб'єкта феде¬рації, так і столичного міста як адміністративно-територіальної одиниці.

Про столицю звичайно йдеться в конституції, хоча за умов різних країн відповідні положення можуть відрізнятися за сво¬їм змістом. Іноді в основному законі сформульоване своєрідне передбачення столиці. Так, у ст. 9 Конституції ОАЕ встановле¬но, що «столиця буде побудована в районі, виділеному зі скла¬ду територій Абу-Дабі і Дубая». Статтею 13 Конституції Палау визначена «тимчасова столиця» і водночас застережено, що не пізніше, ніж за десять років після набуття чинності основним за¬іоном, законодавчий орган встановить місце знаходження «по-СТІЙНОЇ столиці».

У багатьох країнах зміст відповідного конституційного ре¬гул ювання обмежується констатацією (іменуванням) столично¬го міста. Іноді до такої констатації додається вказівка, що статус столиці визначається законом. У Румунії разом з іменуванням столиці визначено рівень відповідної адміністративно-терито¬ріальної одиниці, а в Хорватії за поіменованою в конституції столицею визнано статус особливої та єдиної адміністративно-територіальної одинці, організація якої має бути врегульована законом.

Своєрідним винятком є положення ст. 17 Конституції Лит¬ви, за яким місто Вільнюс охарактеризоване як «багатовікова історична столиця» держави.

У конституціях Австрії, Гаїті, Ліхтенштейну, Люксембургу і Монголії поіменовану столицю визначено місцем знаходжен¬ня вищих органів держави. При цьому в Австрії та на Гаїті за «надзвичайних обставин» місцезнаходження цих органів мо¬же бути перенесене, що не заперечує визнання за відповідним містом статусу столиці. У деяких випадках столиця в основно¬му законі визначається опосередковано як місто, де знаходить¬ся парламент і проводяться його засідання (Єгипет, Ісландія, Латвія і Туніс).

Особливості притаманні системі адміністративно-територі¬ального устрою тих держав, у складі території яких існує авто¬номія (автономії). «Територіальний устрій включає муніціпії, провінції та автономні співтовариства» — визначено ст. 137 Кон¬ституції Іспанії. Положення щодо віднесення територіальних автономій до одиниць адміністративно-територіального устрою містять також основні закони Італії, Таджикистану і Узбеки¬стану.

Як зазначалося, статус територіальної автономії як адмініс¬тративно-територіальної одиниці характеризується певною по¬літичною значущістю. Таку значущість, зумовлену формою дер¬жавного устрою, мають також федеральні округи, федеральні те¬риторії та інші подібні одиниці, котрі є особливими одиницями і ііміпістративно-територіального устрою відповідних федера-І ишпіх держав.

Адміністративно-територіальний устрій класифікують за кри-герісм кількості його рівнів, або ланок. У державах з невеликою

за розмірами територією прийнято однорівневі системи. У біль¬шості випадків передбачено два-три рівні одиниць, що є міс¬цевостями. Як виняток існують системи адміністративно-те¬риторіального устрою з більшим числом рівнів відповідних оди¬ниць.

Зміст статусу адміністративно-територіальних одиниць за¬лежить від їх співвіднесеності з місцевим самоврядуванням, або виборним місцевим управлінням. За умов різних моделей орга¬нізації місцевого самоврядування, воно функціонує або на усіх рівнях адміністративно-територіального устрою, або лише на рівні адміністративно-територіальних одиниць нижчого рівня (так званий рівень общини).

Одиниці, де функціонує місцеве самоврядування, іноді ма¬ють узагальнену назву. В Росії вони законодавчо визначені як муніципальні утворення. У статті 72 Конституції Франції за¬стережено, що, зокрема, комуни, департаменти і регіони є міс¬цевими колективами.

У різних країнах адміністративно-територіальні одиниці за¬звичай мають відмінні назви. Іноді ці назви відбивають історич¬ні традиції (наприклад графства і парафії у Великобританії). Для одиниць нижчого рівня у багатьох випадках прийнято такі на¬зви, як комуна, община (громада), або муніципія.

Важливим є і те, що одна й та сама назва в різних країнах може мати різне значення. Наприклад, у Франції кантони ви¬знані адміністративно-територіальними одиницями, а у Швей¬царії — суб'єктами федерації. З іншого боку, в одній й тій самій країні адміністративно-територіальні одиниці одного рівня мо¬жуть мати різні назви: графства в Англії і Уельсі і регіони в Шот¬ландії. По-різному названі одиниці одного рівня в різних шта¬тах США.

Від адміністративно-територіальних одиниць, що мають по суті загальний характер, необхідно відрізняти різного роду спе¬ціальні одиниці, створювані для виконання важливих держав¬них функцій (судові і військові округи) або з метою організації державного управління в окремих галузях (санітарні, податко¬ві, шкільні округи тощо).

Створення спеціальних «управлінських» округів найбіль¬шою мірою притаманне практиці США. Як правило, межі спе¬ціальних одиниць не співпадають з межами «загальних» оди¬ниць адміністративно-територіального устрою.