§ 4. Організація виконавчої влади

за різних форм державного

правління —

Існують суттєві відмінності в організації виконавчої влади, зумовлені прийняттям різних форм державного правлін¬ня. Звідси вирішальне значення для класифікації сучасних форм правління має ступінь функціонального сполучення або поєд¬нання глави держави з виконавчою владою.

Ідеологи розподілу влад безпосереднім носієм виконавчої влади вважали монарха, у зв'язку з чим у XVIII—XIX ст. відпо¬відні положення були включені до конституцій практично всіх європейських монархій. У наші дні правомочності монарха у парламентській монархії значною мірою фактично здійснює уряд, адже монарх вчиняє усі або майже всі офіційні дії за пора¬дою (пропозицією) глави уряду і міністрів.

Звідси архаїчними і такими, що не відповідають реаліям, ви¬даються положення основних законів, за якими виконавча влада належить монарху чи монарх здійснює виконавчу владу (Бель¬гія, Данія, Люксембург, Норвегія), або монарх включений до складу уряду (Нідерланди). Аналогічний характер мають поло¬ження конституцій «вестмінстерського зразка», за якими вико¬навча влада належить королеві Великобританії і здійснюється генерал-губернатором.

Участь глави держави у здійсненні виконавчої влади необ¬хідно розглядати в контексті інституту контрасигнування (контр-асигнатури), або скріплення. Цей інститут походить з практики попередніх історичних часів: у феодальній монархії контрасиг¬нування забезпечувало невідповідальність монарха за його дії.

Порядок контрасигнування може бути різним. У тих випад¬ках, коли акт глави держави має загальний характер, іноді пе¬редбачено, що контрасигнування здійснює прем'єр-міністр. Акт, віднесений до сфери так званого галузевого державного управ¬ління, звичайно контрасигнує компетентний член уряду само¬стійно чи за дорученням прем'єр-міністра або разом з ним.

Контрасигнування, як правило, здійснюється у вираженій формі шляхом підписання (скріплення) уповноваженою поса¬довою особою акта, вже підписаного главою держави. Разом з тим, у Франції участь прем'єр-міністра і компетентного міністра у засіданні ради міністрів, акт якої підписав президент, вважа¬ється сама по собі контрасигнуванням.

Засобом контрасигнування уряд і його глава у багатьох краї¬нах по суті перебирають на себе відповідні повноваження глави держави. Проте контрасигнування не можна сприймати спроще¬но і як свідчення відсутності у глави держави вагомих владних можливостей. Головне призначення контрасигнування полягає в тому, щоб покласти політичну відповідальність за рішення (акти) глави держави на уряд та його окремих членів. Водно¬час контрасигнування фактично вказує на визнання з боку уря¬ду законності і доцільності видання конкретних актів глави дер¬жави.

За будь-яких умов контрасигнування забезпечує відповід¬ним актам глави держави юридичну силу.

У країнах з парламентськими формами державного прав¬ління зазвичай контрасигнують усі або майже всі акти глави держави. При цьому в деяких випадках контрасигнування не позбавлене суперечностей. Найбільше запитань виникає з при¬воду контрасигнування главою уряду акта про його ж призна¬чення на посаду. Насамперед це стосується ситуації, коли глава уряду контрасигнує такий акт ще до складання присяги або до вчинення інших офіційних дій, які створюють юридичний факт його вступу на посаду. Тому виправданою і логічною є практика тих країн, де акт про призначення на посаду глави уряду контр¬асигнується головою палати парламенту, перед якою уряд несе політичну відповідальність (Іспанія, Таїланд).

За умов змішаної республіканської форми державного прав¬ління застосування інституту контрасигнування обмежене. Зокре¬ма, цей інститут не передбачений у пострадянських країнах. У стат¬ті 45 Конституції Казахстану встановлено, що акти парламенту, які підписує президент, і акти президента, що видаються за іні¬ціативою уряду, «попередньо скріплюються» відповідно підпи¬сом голови кожної з палат парламенту або прем'єр-міністра, на яких у такий спосіб «покладається юридична відповідальність за законність даних актів». Таке скріплення є лише подібним до контрасигнування.

У розвинутих країнах зі змішаною республіканською фор¬мою державного правління скріплюється лише частина актів президента, і контрасигнування різних актів може мати відмін¬не значення залежно від характеру повноважень президента, на реалізацію яких вони видані. Якщо контрасигнування одних актів президента по суті засвідчує дотримання належної проце¬дури видання або їх достеменність, то в інших випадках уряд у відповідний спосіб стає своєрідним співавтором правотворчос-ті президента.

Контрасигнування актів глави держави окремими міністра¬ми передбачене і в деяких президентських республіках (Арген¬тина, Болівія, Гватемала, Гондурас, Уругвай і Чилі). У такий спосіб може відбуватися певний перерозподіл ролей між прези¬дентом і міністрами щодо здійснення виконавчої влади.

Контрасигнування також передбачене у більшості основних законів дуалістичних монархій, де воно здійснюється виключно прем'єр-міністром і, зокрема, слугує підтвердженням автентич¬ності відповідного підпису монарха.

Еволюція парламентсько-республіканської форми держав¬ного правління призвела до коригування деяких її ознак за умов конкретних країн. Насамперед це стосується функцій президен¬та, який в ряді країн на конституційному рівні визначений но¬сієм виконавчої влади. Так, у Греції, Ісландії і Фінляндії вико¬навча влада здійснюється президентом і урядом, в Австрії пре¬зидент разом з урядом здійснює «найвище управління справами федерації», а на Мальті президент наділений виконавчою вла¬дою і здійснює її як безпосередньо, так і «через підпорядкова¬них осіб». В Австрії, Лівані, Словаччині, Туреччині і Чехії ста¬тус президента встановлений в розділі основного закону, при¬свяченому саме виконавчій владі.

У деяких парламентських республіках про президента як но¬сія виконавчої влади в конституції прямо не йдеться, але це ви¬пливає з окремих її положень. Наприклад, у Латвії президент може скликати і вести «надзвичайні» засідання уряду за визна¬ченим ним же порядком денним, а в Туреччині — здійснювати контроль за урядом або скликати його на засідання, на яких го¬ловує. В Чехії президент уповноважений брати участь у засідан¬нях уряду, вимагати звітів уряду та його членів, а також обгово¬рювати з урядом чи його окремими членами питання, віднесені до їх компетенції.

Серед парламентських республік в Європі чи не найбільшою мірою президент поєднаний з виконавчою владою в Литві, де він, зокрема, «вирішує найважливіші питання зовнішньої політики і спільно з урядом здійснює зовнішню політику» (ст. 84 Кон¬ституції). Прикметно, що тут передбачена політична відповіда¬льність уряду як перед парламентом (колективна та індивіду¬альна), так формально і перед президентом (індивідуальна).

Важлива роль президента у здійсненні виконавчої влади за умов парламентсько-республіканської форми правління відобра¬жена у визначенні уряду в конституціях, прийнятих у деяких країнах, що розвиваються. Наприклад, в Індії і Пакистані уряд «допомагає і радить» президенту у здійсненні його функцій.

У будь-якому випадку, центром організації і здійснення ви¬конавчої влади за умов парламентського правління є уряд, який по суті є центральним колегіальним органом виконавчої вла¬ди. В конституціях відповідних держав увагу зосереджено на порядку формування уряду, його політичній відповідальності перед парламентом та на інших питаннях урядової організації і діяльності.

Разом з тим, у Монголії, Словаччині і Чехії уряд конститу¬ційно визначений найвищим (вищим) органом виконавчої вла¬ди, що найбільшою мірою відповідає його реальній ролі. У де¬яких випадках в основному законі передбачено, що уряду нале¬жить виконавча влада чи він наділений виконавчою владою (Естонія, Ефіопія, Ізраїль, Македонія, Сербія, Японія). За більш конкретними формулюваннями уряд визначає і спрямовує внут¬рішню і зовнішню політику, забезпечує її проведення, здійснює керівництво такою політикою тощо (Албанія, Болгарія, Греція, Молдова, Іспанія, Сербія, Чорногорія).

Серед конституційних положень, присвячених виконавчій владі, треба виділити ті, які встановлюють статус посадової осо¬би, що є реальним главою уряду. Звичайно глава уряду має ти¬тул прем'єр-міністра, хоча існують й інші офіційні назви — канц¬лер (Австрія, ФРН), голова ради міністрів (Іспанія, Італія), мі-ністр-президент (Латвія) тощо.

У більшості парламентських республік глава уряду згідно з основним законом керує урядом, представляє уряд і координує діяльність його членів. У конституціях Албанії та ФРН встано¬влено, що глава уряду визначає основні напрями державної по¬літики. З іншого боку, в конституціях парламентських монар¬хій про статус глави уряду звичайно не йдеться, що фактично сприяє концентрації у нього повноважень у сфері виконавчої влади.

Незалежно від конституційного визначення, глава уряду за умов парламентського правління є своєрідним стрижнем си¬стеми виконавчої влади. Його позиція звичайно має вирішаль¬не значення при визначенні персонального складу уряду. Роз¬біжності у поглядах між главою уряду і окремими міністрами стосовно важливих питань урядової діяльності майже завжди розв'язуються не на користь останніх: якщо глава уряду ви¬магає відставки конкретного міністра, то це вважається його правом.

Відставка глави уряду з будь-яких причин тягне відставку усього уряду. Це є загальним правилом і для країн із змішаною республіканською формою державного правління.

У деяких парламентських республіках глава уряду за визна¬чених обставин тимчасово заміщує президента (Австрія, Сло¬ваччина, Фінляндія). В Ісландії президента тимчасово заміщує спеціальна колегія, одним з членів якої є глава уряду.

За умов парламентського правління уряд має суто партій¬ний характер, а його глава звичайно є лідером правлячої полі¬тичної партії або однієї з партій парламентської коаліції і фак¬тичним керівником більшості у парламенті, через яку він здатний контролювати діяльність законодавчого органу.

Концентрація у однієї особи такого обсягу політичної влади зумовлює високий авторитет глави уряду у суспільстві. При цьо¬му глава уряду нерідко набуває якостей політичного лідера ха-

20 - 8-364

306

Розділ VIII

Глава держави і уряд (виконавча влада)

307

ризматичного характеру. Насамперед це стосується досвіду тих країн, де уряд протягом тривалого часу очолює одна й та сама особа, і саме цей час у масовій свідомості пов'язується з успіха¬ми в різних сферах державної діяльності.

У президентських республіках виконавча влада належить на¬самперед президенту. В США президент сприймається як уособ¬лення виконавчої влади та її безпосередній носій. Вважається, що усі державні органи і посадові особи, які здійснюють вико¬навчу владу, уповноважені президентом і діють на основі деле¬гованих ним повноважень.

У статті 2 Конституції США визначене право президента ви¬требувати «від керівників виконавчих департаментів письмову думку з будь-якого питання, віднесеного до їх компетенції», що послугувало розвитку практики засідань кабінету. Члени кабі¬нету визнані помічниками президента, тому немає колегіального органу — уряду, але існує кабінет як фактично дорадча структу¬ра при президенті. Президент сам його очолює, і окрема посада керівника кабінету відсутня.

Положення про здійснення виконавчої влади президентом або про належність йому виконавчої влади можна знайти в усіх конституціях президентських республік, хоча у Болівії, Бразилії, Венесуелі, Коста-Риці, Панамі, Сальвадорі та Уругваї йдеться і про міністрів як носіїв виконавчої влади. В ряді країн прези¬дент визначений в основному законі як глава виконавчої влади (Аргентина, Венесуела, Нікарагуа, Таджикистан, Туркменістан), в деяких інших він узагальнено поіменований главою уряду (Ек¬вадор, Колумбія, Нікарагуа). До того ж у Кореї, Таджикистані, Туркменістані президент конституйований керівником колегі¬ального органу у складі міністрів.

На відміну від США, де існування кабінету ґрунтується на тлумаченні цитованого конституційного положення, майже в усіх інших президентських республіках створення відповідного органу прямо передбачене в основному законі. Такий орган — по суті, уряд — має колегіальний характер і офіційну назву, як правило, кабінету міністрів або ради міністрів.

В Азербайджані і Кореї передбачено посаду прем'єр-мініст¬ра (в Аргентині — глави кабінету). Проте відповідна посадова особа в усіх названих країнах виконує допоміжну роль при пре¬зиденті й, за винятком Кореї, не бере участі у формуванні уря¬ду. В тій самій Кореї функцією прем'єр-міністра визначено «до¬помагати президенту», і він є заступником президента як керів¬ника уряду.

За будь-яких умов у президентській республіці реальним ке¬рівником міністрів (у СІЛА) або колегіального органу у скла¬ді міністрів виступає президент.

Основоположною ознакою змішаної республіканської фор¬ми державного правління є, як зазначалося, так званий дуалізм виконавчої влади. Термін «дуалізм» стосовно виконавчої влади першими сформулювали французькі автори, котрі з відповідною метою використовують і термін «діархія». Ці терміни познача¬ють поділ повноважень у сфері виконавчої влади між президен¬том і урядом.

Разом з тим, майже в усіх пострадянських країнах зі зміша¬ною республіканською формою державного правління прийня¬те конституційне формулювання, за яким виконавчу владу здій¬снює уряд. Це формулювання є двозначним, адже в основному законі відсутні положення про здійснення виконавчої влади пре¬зидентом, сфера якої у багатьох відповідних країнах знаходиться під його контролем.

Така роль президента посилюється у зв'язку з незавершеніс¬тю процесів становлення партійної системи, з нерозвиненістю ролі політичних партій як суб'єктів парламентської діяльності.

Більш конкретно уряд визначений в основних законах, прий¬нятих в інших, ніж пострадянські, країнах із змішаною фор¬мою правління, хоча за змістом відповідних формулювань та¬кож неможливо розмежувати повноваження уряду і президента. У Португалії уряд є органом, який керує загальною політикою країни. У Франції уряд визначає і провадить політику держави, в Румунії ~~ забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої по¬літики, у Польщі — провадить внутрішню і зовнішню політи¬ку держави, у Перу — здійснює управління у сфері публічних справ. При цьому у названих країнах статус уряду є порівня¬но більш вагомим, про що свідчать встановлені в конституціях взаємозв'язки між парламентом, урядом і президентом.

Виходячи з державно-правових реалій, уряд в усіх країнах із змішаною республіканською формою державного правління можна визначити як вищий орган у системі органів виконавчої влади. Таке визначення не вказує на місце в цій системі прези¬дента, але уможливлює функціонування останнього як носія і паніть фактичного глави виконавчої влади.

ж

У різних країнах зі змішаною формою державного правлін¬ня відмінним є статус посадової особи, яка найчастіше має ти¬тул прем'єр-міністра або голови ради міністрів. Водночас сфор¬мульовані тут конституційні визначення відповідної посадової особи подібні до прийнятих за умов парламентського правлін¬ня. Зокрема, у багатьох випадках йдеться про те, що прем'єр-мі¬ністр або голова ради міністрів керує урядом (його діяльністю) і координує діяльність міністрів.

У Білорусі та Росії за визначених у конституції обставин прем'єр-міністр (голова уряду), який є формальним керівни¬ком уряду, тимчасово заміщує президента. У Вірменії, Грузії і Киргизстані за відповідних обставин президента заміщує голо¬ва парламенту (в Казахстані — голова верхньої палати), а в разі неможливості такого заміщення, його здійснює прем'єр-міністр. У Франції функції президента можуть бути тимчасово покладе¬ні на голову верхньої палати парламенту, а якщо для цього існу¬ють перешкоди — на уряд.

В усіх названих країнах тимчасовий «заступник» уповнова¬жений реалізовувати тільки частину функцій президента.

Разом з тим, у багатьох пострадянських країнах прем'єр-мі¬ністр або голова ради міністрів виступає лише формальним чіль-ником уряду. Тому неадекватним реальній ситуації виглядає офі¬ційний титул прем'єр-міністра, який визначено у конституціях Білорусі, Казахстану і Узбекистану у сполученні з назвою дер¬жави або її форми (наприклад, Прем'єр-міністр Республіки Бі¬лорусь, у Казахстані — Прем'єр-міністр Республіки).

Порівняно більш значущим видається статус прем'єр-міні¬стра або голови ради міністрів в інших країнах зі змішаною рес¬публіканською формою правління, де він звичайно є реальним главою уряду. На Гаїті прем'єр-міністр конституйований саме як глава уряду, а у Перу голова ради міністрів — як другий після президента «речник уряду».

У більшості країн із змішаною республіканською формою державного правління президент як носій виконавчої влади в основному законі прямо не визначений. Однак його роль у сфе¬рі виконавчої влади засвідчена за змістом низки положень. Так, в усіх країнах з названою формою правління президент наділе¬ний реальними повноваженнями у сферах зовнішньополітичної діяльності, оборони і національної безпеки.

Конституції, прийняті у відповідних пострадянських країнах, передбачають безпосередню участь президента у роботі уряду. У І > ілорусі, Росії і Узбекистані президент наділений правом го¬ловувати на засіданнях уряду, а в Казахстані він може робити це на тих засіданнях, що проводяться з «особливо важливих пи¬тань». У Грузії президент уповноважений скликати засідання уряду з «особливо важливих держаних питань» і головувати на них, причому ухваленим на таких засіданнях рішенням нада¬ється форма актів президента.

У Вірменії президент може скликати і вести засідання уря¬ду з питань зовнішньої політики, оборони і національної без¬пеки. У Киргизстані президент «може виступати на засіданнях Уряду, визначати йому цілі і завдання за змістом основних на¬прямів внутрішньої і зовнішньої політики держави» (ст. 71 Кон¬ституції).

Важливим є те, що у Білорусі уряд підзвітний президенту, в Казахстані — відповідальний перед президентом, в Киргизста¬ні — відповідальний перед президентом і підзвітний йому.

У більшості пострадянських країн з відповідною формою правління вступ на посаду новообраного президента тягне за собою відставку уряду. У Вірменії, залежно від характеру вибо¬рів, що відбулися, уряд складає повноваження або перед прези¬дентом, або перед парламентом.

Роль президента у сфері виконавчої влади відображена в ін¬ших положеннях відповідних конституцій. Так, у Білорусі й Ка¬захстані президент за пропозицією (поданням) прем'єр-міністра (у Вірменії — уряду в цілому) визначає структуру уряду. У Вір¬менії за поданням прем'єр-міністра він також встановлює поря¬док організації і діяльності уряду. У Грузії структура, повно¬важення і порядок діяльності уряду визначаються, зокрема, за¬коном, проект якого пропонує сам уряд, але за погодженням з 11 резидентом.

За загальним правилом президент уповноважений скасову¬вати акти уряду за юридичними підставами або навіть з підстав доцільності. Відповідні повноваження засвідчують підконтроль-иість і підпорядкованість уряду президентові. У Вірменії прези¬дент може зупиняти дію актів уряду і звертатися до конститу-мміного суду з метою встановлення їх відповідності основному : і; ікону.

310

Розділ VIII

і лава держави і уряд (виконавча влада)

311

У більшості пострадянських країн президент призначає і звільняє керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу уряду, а також керівників відповідних міс¬цевих органів. Такі призначення і звільнення звичайно потре¬бують формального подання прем'єр-міністра.

Аналіз наведених та інших повноважень президента дозво¬ляє дійти висновку про те, що у пострадянських країнах зі змі¬шаною республіканською формою державного правління він, як правило, є фактичним главою виконавчої влади.

В інших країнах з відповідною формою правління статус президента як фактичного провідника виконавчої влади є менш виразним. Зокрема, він не уповноважений скасовувати акти уря¬ду, хоча у Франції «підписує ордонанси і декрети, обговорені радою міністрів» (ст. 13 Конституції). Також не передбачено по¬літичної відповідальності уряду перед президентом і права пре¬зидента на власний розсуд припиняти повноваження уряду або його окремих членів.

Свідченням відмінностей, що існують між пострадянськи¬ми та іншими країнами, де прийнято змішану республіканську форму правління, є різний ступінь участі президента в роботі уряду. Так, у Польщі для вирішення питань «особливого зна¬чення» президент уповноважений скликати урядову раду, яку фактично становить уряд, що засідає під головуванням само¬го президента. Проте урядова рада не має повноважень власне уряду.

У Хорватії на пропозицію президента уряд може проводити засідання для обговорення запропонованих главою держави пи¬тань. За визначених обставин президент уповноважений скли¬кати засідання уряду і головувати на таких засіданнях. У Румунії президент може брати участь у засіданнях уряду, на яких обгово¬рюються певні питання у сферах зовнішньої політики, оборони і охорони громадського порядку. Його участь в інших засіданнях зумовлена запрошенням (пропозицією) прем'єр-міністра. В усіх випадках, коли президент бере участь в урядових засіданнях, він головує на них.

У Франції президент головує в раді міністрів, але прем'єр-міністр у «виняткових випадках» і за спеціальним дорученням може заміщувати його як головуючого на відповідних засідан¬нях з визначеним порядком денним. У Португалії президент мо¬же головувати в уряді «на прохання» прем'єр-міністра. У Перу президент головує на тих засіданнях уряду, які він скликає і де присутній, а на Гаїті — на яких присутній.

В усіх цих країнах не існує так званої президентської верти-калі органів, а систему органів виконавчої влади об'єктивно очо-лює уряд. *