§ 4. Структура і організація

парламенту

Суттєве значення для характеристики парламенту мають питання його структури і організації.

Як зазначалося, парламент є колегіальним органом, і кіль¬кість його членів, незалежно від порядку формування, у біль¬шості випадків фіксується в основному законі. В Греції, Іспанії, Македонії, Португалії, Хорватії та в деяких інших країнах в кон¬ституції встановлено мінімальну і максимальну чисельність пар¬ламенту (нижньої палати).

Іноді кількісний склад однопалатного парламенту чи нижньої палати двопалатного визначається на основі встановленої у зако¬ні норми представництва, тобто середньої кількості зареєстрова¬них виборців, «від яких» обирається один депутат. У країнах, де в основному законі передбачене рівне представництво у верхній па¬латі від різних суб'єктів федерації, у такий спосіб, по суті, застері¬гається її чисельність. В Австрії та ФРН встановлене різне за чис¬лом представництво у верхній палаті від різних суб'єктів федера¬ції, звідки кількісний склад палати також є фактично визначеним.

Кількісний склад парламенту та його палат засвідчує певні закономірності. По-перше, за умов бікамералізму склад нижньої палати завжди є більшим і нерідко значно більшим, ніж склад верхньої палати. По-друге, кількісний склад однопалатного пар¬ламенту або нижньої палати двопалатного зазвичай відображає масштаби чисельності населення країни.

В Європі найменш чисельними є парламенти Андорри, Іс¬ландії, Кіпру, Ліхтенштейну, Люксембургу, Мальти, Монако і Сан-Марино, де до складу парламенту входить менше восьми¬десята депутатів. З іншого боку, у Франції чисельність нижньої палати наближається до шестисот, а у Великобританії, Італії та ФРН становить понад шістсот членів.

Досить численним (понад триста п'ятдесят членів) є склад парламенту у таких невеликих за кількістю населення європей¬ських країнах, як Угорщина і Швеція.

Найголовнішим елементом структури парламенту або його окремої палати є комісії і комітети, які створює парламент (па¬лата) зі власного складу. У більшості європейських країн усі такі органи парламенту, незалежно від здійснюваних ними функцій, іменуються комісіями. В англомовних та деяких інших країнах відповідні органи називають комітетами. У ряді країн комітети парламенту функціонують на постійній основі, тобто протягом одного скликання або однієї чергової сесії, а комісії — тимчасо¬во до вирішення питання, у зв'язку з яким вони були створені.

Порядок формування комісій або комітетів у різних країнах може бути відмінний, але практично завжди їх персональний склад відображає розстановку партійно-політичних сил у пар¬ламенті. Очолюють комісії або комітети їх голови, яких обирає парламент. Іноді для здійснення керівництва комісією або комі¬тетом в її складі створюють колегію (бюро, президію). У біль¬шості англомовних країн голів комітетів призначає спікер.

У багатьох країнах запроваджено практику, відповідно до якої головами частини комісій або комітетів призначають депу¬татів з опозиції.

Існують різновиди відповідних органів парламенту, серед яких треба виділити постійні комісії, або постійні комітети. Зав¬данням постійних комісій (комітетів) є передусім підготовка про¬позицій щодо законопроектів, внесених на розгляд парламенту. Така їх діяльність становить зміст однієї з ключових стадій за¬конодавчого процесу — так званої комісійної, або комітетської, стадії. Нерідко на наступних стадіях виникає потреба в доопра¬цюванні окремих законопроектів, чим також мають займатися постійні комісії (комітети).

У деяких країнах участь постійних комісій (комітетів) у за¬конотворенні не обмежується названою стадією. У Грузії, Есто¬нії, Латвії, Словаччині, Угорщині і Швейцарії вони наділені пра¬вом законодавчої ініціативи у парламенті, тобто уповноважені безпосередньо займатися законопроектною роботою.

Згідно зі ст. 72 Конституції Італії постійні комісії палат мо¬жуть не тільки розглядати, а й, по суті, затверджувати законо¬проекти, що виключає подальшу парламентську процедуру їх прийняття. І хоча за ініціативою уряду або визначеної кількості членів парламенту законопроект може бути повернутий з комі¬сії до палати для подальшого його розгляду і прийняття як за¬кону, постійні комісії виступають тут як своєрідний парламент¬ський центр законотворення.

Кожна постійна комісія (комітет) має, як правило, спеціаль¬ний профіль і відповідну назву, що зумовлює «номенклатуру» законопроектів, які вона розглядає. З іншого боку, постійні ко¬мітети палати громад парламенту Великобританії формуються з метою розгляду конкретних законопроектів, внесених до па¬лати. Визначення цих комітетів як постійних є умовним, адже їх персональний склад змінюється щоразу, залежно від предме¬тів законопроектів, які розглядаються.

До завдань постійних комісій (комітетів) також віднесено здійснення контролю у сфері виконавчої влади. В країнах з пар¬ламентськими формами державного правління об'єктом такого контролю є діяльність окремих центральних органів виконавчої влади, насамперед міністерств. Тому тут компетенція різних по¬стійних комісій (комітетів) за своїм профілем у цілому відпові¬дає загальній структурі уряду.

У більшості парламентів створено постійні комісії (коміте¬ти), діяльність яких пов'язана з роботою самого законодавчого органу: комісії або комітети з питань процедури і регламенту, депутатської етики тощо. У Великобританії та деяких інших анг¬ломовних країнах відповідні органи мають назву спеціальних, або сесійних, комітетів.

Число постійних комісій (комітетів) може помітно різнити¬ся. Наприклад у кожній з палат парламенту Франції їх шість, а в бундестазі ФРН у різні скликання функціонувало до два¬дцяти п'яти.

Різним є й кількісний склад постійних комісій (комітетів). У тій самій Франції максимальний склад кожної з постійних ко¬місій національних зборів становить одну восьму або одну чет¬верту від загальної кількості членів палати. У палаті громад пар¬ламенту Великобританії до кожного з постійних комітетів за¬звичай входить від п'ятнадцяти до п'ятдесяти членів палати, а у бундестазі ФРН до кожної з постійних комісій — від десяти до сорока депутатів.

Найбільш розгалуженою і складною є система комітетів па¬лат конгресу США. В наш час у палаті представників функціо¬нують двадцять два постійних комітети, а в сенаті — шістнад¬цять. Структура цих комітетів передбачає існування десятків постійних і спеціальних підкомітетів, у зв'язку з чим загальне число комітетів і підкомітетів конгресу деяких скликань стано¬вило більш ніж двісті п'ятдесят.

Практично у кожному парламенті функціонують спеціаль¬ні, слідчі та деякі інші комісії (комітети). Порядок їх формуван¬ня аналогічний або подібний до прийнятого стосовно постійних комісій (комітетів).

Спеціальні комісії (комітети) можуть мати різне призначен¬ня. Наприклад, у палаті громад парламенту Канади спеціальні комітети створюють для попереднього розгляду окремих питань, вирішення яких віднесене до повноважень палати, або для під¬готовки деяких законопроектів. У Франції спеціальні комісії можуть бути сформовані в кожній з палат парламенту для роз¬гляду конкретних законопроектів.

Спеціальні комітети палат конгресу США досліджують різ¬ні питання у сфері правозастосування. Іноді вони займаються підготовкою законодавчих рекомендацій. В едускунті (парла¬менті) Фінляндії спеціальні комісії розробляють порядок ден¬ний надзвичайних сесій. У багатьох країнах відповідні органи створюють для вирішення питань, які не входять до компетен¬ції постійних комісій (комітетів), зокрема для підготовки проек¬тів конституційних реформ, різного роду програм тощо. В усіх випадках спеціальні комісії (комітети) припиняють свою діяль¬ність після завершення роботи та підготовки доповіді з питань, для вирішення яких вони були створені.

Особливості притаманні спеціальним комітетам, що на по¬стійній основі функціонують у палаті громад парламенту Вели¬кобританії, їх компетенція фактично пов'язана з повноваження¬ми головних міністерств, а призначенням є контроль за діяльніс¬тю цих органів. Як зазначалося, в інших країнах такий контроль здійснюють постійні комісії (комітети) парламенту.

Ще одним різновидом відповідних органів парламенту ви¬ступають слідчі комісії, або комісії чи комітети з розслідування. Нерідко припускається створення слідчих комісій (комітетів) на вимогу визначеної кількості членів парламенту, яка стано¬вить меншість. Наприклад, у Латвії, Словенії і Чорногорії це тре¬тина, в Албанії, Грузії, Ліхтенштейні та ФРН — чверть, в Греції, Португалії і Чехії — п'ята, а в Туреччині навіть десята частина від загального кількісного складу парламенту (палати). У такий спосіб опозиції надаються певні можливості в парламентській діяльності.

Слідчі комісії (комітети) вирішують питання суспільного і державного життя, які мають значний резонанс: від розслідуван¬ня різного роду зловживань окремих членів парламенту та уря¬довців до масштабних політичних скандалів, у зв'язку з чим їм надано повноваження процесуального характеру.

У багатьох країнах за слідчими комісіями (комітетами) ви¬знані такі самі права при проведенні розслідування, що й за ор¬ганами досудового слідства. В основних законах Австрії та ФРН зафіксовано, що в своїх діях з розслідування такі комісії керу¬ються вимогами кримінально-процесуального законодавства.

Разом з тим, висновки слідчих комісій (комітетів) визна¬ються необов'язковими для судів, хоча розглядаються парламен¬том і тягнуть за собою ухвалення політичних рішень. У Франції формування комісій з розслідування не припускається в тих ви¬падках, коли відповідне питання вже стало предметом досудо¬вого або судового слідства.

В Японії розслідування може проводити будь-яка постійна комісія, створена в кожній з палат парламенту. Подібна ситуа¬ція можлива і в палатах конгресу США, але тут звичайною прак¬тикою є формування саме комітетів з розслідування. У палатах парламенту Великобританії створення слідчих комітетів не пе¬редбачене. Однак деякі повноваження відповідного характеру, зокрема право викликати свідків і запрошувати експертів, ма¬ють спеціальні комітети палати громад, котрі здійснюють конт¬роль за діяльністю міністерств.

У двопалатних парламентах, де палати порівнювані між со¬бою за змістом і обсягом повноважень, передбачене створення об'єднаних, або спільних, комісій (комітетів) на засадах паритет¬ного представництва від обох палат. У Норвегії усі постійні ко¬місії зазвичай функціонують як об'єднані, а в Італії передбачені об'єднані слідчі комісії.

Однак головним різновидом об'єднаних комісій (комітетів) є узгоджувальні. їх створюють з метою подолання розбіжностей між палатами, що виникають у процесі розгляду конкретних за¬конопроектів. Звичайно до складу узгоджувальних комісій (ко¬мітетів) входять депутати — члени тих постійних комісій (комі¬тетів), в яких розглядався законопроект під час його проходжен¬ня в палатах.

Важливим елементом структури парламенту є його керівний орган, який може бути одноосібним або колегіальним. У двопа¬латному парламенті відповідний орган створюють у кожній з палат. У більшості країн керівний орган формується на період скликання парламенту, в деяких він функціонує протягом од¬нієї чергової сесії. В Туреччині президію великих національних зборів формують двічі за період одного скликання послідовно через два і три роки. У Франції бюро національних зборів утво¬рюють на весь період скликання, а бюро сенату — після кожно¬го часткового оновлення складу палати. У Румунії голів палат обирають на період скликання, а інших членів бюро палат — на початку кожної сесії.

У ряді країн, передусім англомовних, запроваджено інститут одноосібного керівного органу (керівника) парламенту. Майже в усіх відповідних країнах такий керівник обирається парламен¬том із власного складу. Нерідко його узагальнено характери¬зують й іноді офіційно визначають як голову парламенту. Голо¬ва парламенту має заступника, посада якого заміщується у різні способи.

В англомовних країнах голова однопалатного парламенту чи нижньої палати двопалатного іменується спікером, статус яко¬го в різних країнах відмінний. Наприклад, спікер палати громад

16-8-364

парламенту Великобританії має широкі права щодо процедури, зокрема щодо надання слова у парламентських дебатах. У бри¬танській літературі прийнято вираз «спіймати погляд спікера», який вказує на порядок визначення черговості виступів членів палати. За певних умов спікер на власний розсуд формулює так звані правила спікера, які становлять важливу частину фактич¬ного регламенту палати.

Фігура спікера палати громад парламенту Великобританії вважається політично нейтральною, і відомі випадки, коли він походив із лав парламентської опозиції. Обраний спікером член палати припиняє формальні зв'язки з політичною партією, яку він фактично репрезентував на парламентських виборах. Запо¬рукою політичної неупередженості спікера має слугувати й те, що він не бере безпосередньої участі в дебатах і голосує у палаті тільки тоді, коли голоси її членів розділилися нарівно.

Спікером палати громад парламенту Канади обирають пред¬ставника партії більшості. На відміну від спікера нижньої пала¬ти парламенту Великобританії, котрий обіймає посаду на весь період його обрання як члена палати, тобто ймовірно протягом кількох скликань, у Канаді одна й та сама особа не може бути переобрана спікером на час наступного скликання. Такий під¬хід зумовлений ротацією на посаді спікера членів палати, які репрезентують англо- і франкомовне населення. Якщо обра¬ний палатою спікер є репрезентантом однієї з названих мовно-етнічних груп, то його заступник обов'язково має належати до іншої.

У США на посаду спікера палати представників конгресу завжди обирається представник тієї політичної партії, котра є у більшості в палаті. Спікер відіграє вагому роль у реалізації за¬конодавчих ініціатив, сформульованих або підтриманих біль¬шістю: саме він вирішує, який постійний комітет буде розгляда¬ти законопроект, від чого нерідко залежать перспективи законо¬творення. І хоча спікер офіційно не очолює більшість у палаті, його дії орієнтують поведінку відповідної частини її членів. На відміну від спікера палати громад парламенту Великобританії, він голосує в палаті на загальних підставах.

Одноосібний керівний орган верхньої палати парламенту та¬кож зазвичай обирається палатою і в англомовних країнах нерід¬ко називається спікером. Однак у Канаді посада спікера сенату заміщується за рішенням генерал-губернатора, фактично ініці¬їй чиним прем'єр-міністром. У США офіційним головою верх-

алати є віце-президент. Водночас сенат обирає так званого

РИМЧасового голову, який, за визначеними винятками, веде засі¬ки і п • і палати. Повноваження одноосібного керівника верхньої НІ і. і ті і парламенту, як правило, виглядають вужчими порівня¬но і компетенцією керівника нижньої палати.

У багатьох країнах керівний орган парламенту (палати) має і олегіальний характер і назву бюро, президії або правління. ■ і \ членів такого органу також зі власного складу обирає пар¬ламент. Кількісний склад відповідного органу може бути істот-и« > шдмінним. У більшості країн він визначений в три або п'ять Осіб. Проте, наприклад, у Франції бюро кожної з палат парла¬менту складається більш ніж з двадцяти осіб.

Значний кількісний склад колегіального керівного органу пояснюється тим, що він включає не тільки голову та заступни-КІв голови, а й інших членів, які забезпечують зв'язок з парла¬ментськими фракціями, дотримання членами парламенту дис¬ципліни, контроль за діяльністю парламентського персоналу к >що. Ці члени визначаються з урахуванням наявності у парла¬менті різних фракцій.

За умов, коли голову колегіального керівного органу обирає парламент, він одночасно вважається головою парламенту. На підміну від одноосібного керівника, обраний парламентом голо-ва колегіального керівного органу здійснює лише частину від¬повідних функцій. У Швейцарії на конституційному рівні за¬стережена неприпустимість обрання головою палати одного й гого самого її члена на наступний строк.

Значні особливості притаманні порядку заміщення посади голови колегіального керівного органу верхньої палати парла¬менту в окремих федеративних державах. Так, в Австрії у феде¬ральній раді головують по черзі й за алфавітом представники Від різних суб'єктів федерації, причому їх заміна відбуваєть¬ся кожні півроку. Такий самий принцип заміщення відповід¬ної посади встановлений і у ФРН з тією різницею, що строк пе¬ребування на посаді головуючого у бундесраті становить один рік.

()сред повноважень одноосібного керівника або голови ко-ігпального керівного органу парламенту треба виділити ті, що реалізуються поза парламентом. У багатьох республіках голо-11 парламенту (нижньої палати) тимчасово заміщує президен¬

та у випадках дострокового припинення його повноважень з різних причин. В Італії, Франції, ФРН та в деяких інших краї¬нах відповідне право належить голові верхньої палати. В Ірлан¬дії та Ісландії тимчасово заміщувати президента уповноважена спеціальна колегія, до складу якої входять, зокрема, відповідно голови обох палат або голова парламенту.

У Франції голови обох палат парламенту призначають час¬тину членів конституційної ради — органу, що здійснює функ¬ції конституційного контролю.

Крім керівного органу парламенту, в ряді країн створюють й орган парламенту, призначенням якого визначене вирішен¬ня різних організаційних питань парламентської діяльності. До його складу, крім голови парламенту, входять або голови по¬стійних комісій (комітетів) парламенту, або керівники фрак¬цій, або ті й інші. У більшості країн такий орган діє на постійній основі, хоча в Італії конференція голів фракцій створюється в кожній палаті парламенту до випадку.

Для забезпечення повсякденної роботи парламенту в його структурі формуються адміністративно-допоміжні служби (апа¬рат). За умов двопалатного парламенту в кожній палаті нерід¬ко функціонують окремі служби. Безпосередній керівник цих служб визначений як генеральний секретар, директор, клерк парламенту тощо. Під його керівництвом знаходяться різні під¬розділи, що здійснюють матеріально-технічне забезпечення ді¬яльності парламенту, інформаційні та аналітичні підрозділи та деякі інші.

Завершуючи розгляд структури парламенту, необхідно зга¬дати про його спеціальні органи, які за визначених умов реалізу¬ють окремі функції самого парламенту. В Іспанії в кожній з па¬лат генеральних кортесів (парламенту) створюється очолюваний головою палати орган, що має назву постійної депутатської ко¬місії. Ця комісія функціонує у період між сесіями, а також після розпуску палати або закінчення строку повноважень і до обрання та початку роботи її нового складу. Вона уповноважена, зокре¬ма, затверджувати акти уряду, що мають силу закону, і санкціо¬нувати урядові рішення про проголошення надзвичайного ста¬ну. Після початку роботи парламенту нового скликання постій¬на депутатська комісія звітує перед відповідною палатою про ухвалені рішення.

Аналогічний за характером спеціальний орган створюється 1 м амблеї республіки (парламенті) Португалії, а також у май-м усіх іспано- і португаломовних країнах світу.

Загальною рисою організації парламенту є сесійний харак-м Р його роботи. Послідовність проведення чергових сесій пар-і. і А и * 11 ту встановлена за принципом «осінь — весна», причому і і і повідний період визначається як дві або як одна сесія. Перер-іпі між першою і другою («осінньою» і «весняною») сесіями або мі і час однієї сесії називаються парламентськими канікулами.

У більшості випадків парламент збирається на чергову се-і по за власним правом, адже дата її початку застережена в кон-С її і ту ції або у парламентському регламенті. Іноді за відповід¬них умов парламент скликається на чергову сесію за формаль-іпім актом глави держави або голови парламенту.

Крім чергових, проводяться позачергові, або надзвичайні, сесії парламенту, які в разі необхідності скликаються під час ка¬нікул або навіть відпусток. Строки проведення позачергової се-(ії обмежені початком наступної чергової сесії або вирішенням 111 [тань її порядку денного.

Скликання позачергових сесій пов'язане з ініціативою пев-111 їх суб'єктів, до яких у більшості країн віднесені глава держави та визначена кількість членів парламенту — від п'ятої частини до більшості від його загального складу. В деяких країнах з пар¬ламентськими формами державного правління ініціювати про-ведення позачергової сесії уповноважений також уряд або його глава, в Іспанії — постійні комісії палат, а в Ліхтенштейні та ря¬ді кантонів Швейцарії — визначена кількість виборців.

За наявності відповідної ініціативи голова парламенту (або В ряді країн — глава держави) повинен скликати парламент на позачергову сесію.

Основною формою роботи парламенту в режимі сесії є пле¬нарні засідання, які зазвичай мають відкритий характер. Однак за рішенням парламенту припускається проведення закритих засідань. Таке рішення, як правило, ухвалюється на основі аб¬солютної або навіть кваліфікованої більшості.

У двопалатних парламентах передбачене проведення спіль-пих засідань палат. Питання, які обговорюються і вирішують-<і на таких засіданнях, у різних країнах можуть бути різними, але майже завжди є найбільш важливими з тих, що віднесені до коми етенції парламенту.