7.2. Взаємозв’язок формування адміністративно-територіального устрою з регіонально-просторовою організацією господарства

Поточне і стратегічне управління розвитком регіону. Сучасна соціальна і економічна ситуація у світі і Україні та її динаміка вимагає радикальних змін в моделі адміністративного управління і визначенні його місця в системі видів суспільної діяльності. Особливо це актуально на регіональному рівні. Соціально-економічний розвиток регіонів в умовах тривалої нестабільності часто змінює свої напрями (від росту до спаду і навпаки) та кількісні параметри. Місією управління в таких умовах є забезпечення динамічності методів і механізмів управління регіоном як соціально-економічною системою, яка має певні державні межі і адміністративний статус. Органи державного управління за допомогою різних механізмів впливають на рівень життя населення, розвиток підприємництва, використання територіального потенціалу в інтересах нинішніх і майбутніх поколінь.

Розвиток регіону включає не лише поточну діяльність органів влади по вирішенню економічних, соціальних, екологічних та інших проблем життєдіяльності населення. Важливе місце в управлінні розвитком регіону займає розробка стратегії як системи довгострокових, найбільш важливих завдань і заходів щодо життєдіяльності населення, розвитку виробництва, створення умов стабільного відтворення тощо. Провідна організаційна роль в процесі розробки стратегії розвитку регіонів належить органам державного управління. Саме вони можуть бути ініціативною силою між владою, бізнесом і населенням у формуванні стратегії розвитку. Суб'єктами розвитку регіону виступають як органи влади різних рівнів, так і населення. Об'єктом розвитку є регіон в системі національних і глобальних відносин.

Регіональний розвиток значною мірою залежить від державного регіонального управління. Це здійснюється за допомогою державної регіональної політики, різноманітних механізмів державного регулювання, визначення основних напрямів розвитку на середньо- та короткострокову перспективу, яка обумовлена відповідним законодавством України.

Державна регіональна політика — це цілеспрямована діяльність держави по управлінню соціальним, економічним, екологічним розвитком регіонів. Вона включає комплекс державних рішень та заходів, завдань і механізмів, які визначають стратегію і тактику розвитку регіонів, враховуючи при цьому національні, політичні і соціальні чинники, що впливають на регіональний розвиток.

Принципи державного управління регіоном. Методологічні підходи, які закладаються в державне управління при цьому базуються на таких принципах:

• субсидіарності — вищі органи вирішують лише ті питання, які не можуть розв'язати нижчі;

• децентралізації — розподіл повноважень, ресурсів, коштів між регіонами відповідно до їх повноважень;

• партнерства — розвиток співробітництва між гілками влади, регіонами, населенням, бізнесом;

• активізації пошуку і залучення у виробництво місцевих ресурсів;

• зменшення регіональних відмінностей в економічному і соціальному розвитку регіонів, розвиток депресивних регіонів;

• зростання рівнів життя населення, вирішення проблем зайнятості працездатного населення тощо.

Зазначені та інші конкретні принципи державного управління регіональним розвитком є цільовими завданнями регіональних органів влади та місцевого самоврядування. Їх реалізація сприяє економічному і соціальному розвитку регіонів. Разом з тим залишаються невирішеними ряд проблем державного управління регіональним розвитком. Серед них — підвищення ролі регіонів в умовах послаблення централізації управління і зростання ролі органів місцевого самоврядування у боротьбі з безробіттям, виявленням і залученням у виробництво місцевих ресурсів; перерозподіл повноважень та зміцнення взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування; збалансування повноважень і їх ресурсного забезпечення на рівні місцевого самоврядування. Тобто утворення самодостатніх з урахуванням демографічних, соціальних, економічних та інших чинників адміністративно-територіальних одиниць. Таким чином, найбільш невирішеними проблемами адміністративно-територіального управління є регіональний та місцевий рівні.

Щодо регіонального рівня, то залишається невирішеним в методологічному відношенні питання: до яких меж регіональна система може бути незалежною, самостійною і відособленою від національної системи господарства. Очевидним є те, що децентралізація повноважень і ресурсів не може досягти рівня квазідержави, оскільки це викличе загострення протиріч розвитку. Розглядати регіон як будь-яку економічну просторову модель у вигляді квазікорпорації, регіонального ринку чи лише соціуму, де головним є відтворення соціального життя, також є нежиттєздатним, оскільки вони мають однобічне спрямування.

Невирішеною методологічною проблемою є і місцевий рівень адміністративного управління, тобто на рівні населених пунктів різних типів, суб'єктом якого виступають територіальні громади. У більшості з них місцеве самоврядування не вирішує питання місцевого значення у зв'язку з відсутністю матеріального, фінансового, а в останній період — і кваліфікованого кадрового забезпечення.

Основні завдання адміністративно-територіального управління. Виходячи з нинішньої проблемної ситуації, завданням адміністративно-територіального управління є:

1) удосконалення адміністративно-територіальної організації управлінь­ської діяльності як одного з видів суспільної діяльності в цілому. Виявлені регіональні відмінності кадрового забезпечення управлінської діяльності не сприяють повсюдному виконанню делегованих функцій;

2) упорядкування адміністративних статусів і функцій базових одиниць адміністративно-територіального устрою — міст, селищ, сіл. Це обумовлено тим, що нині досить суттєво змінилися демографічні, соціальні та економічні параметри населених пунктів порівняно з тим періодом, коли вони отримували певні статуси;

3) уточнення вимагають районні форми адміністративно-територіального поділу, оскільки відбулися значні зміни в демографічному, соціальному та економічному розвитку населених пунктів, які є елементами районних форм територіального устрою. Необхідно чітко визначити їх міжпоселенські функції управління і взаємодії між населеними пунктами, сформулювавши конкретні їх повноваження і ресурсне забезпечення;

4) реорганізація структури і функцій обласного адміністративно-територіального поділу, які мали б вирішувати питання міжобласної взаємодії у різних сферах суспільного життя;

5) постала необхідність проведення реформи документообігу, запровадження електронного адміністрування, підготовки кадрів тощо;

6) невідкладною потребою є запровадження нового адміністративно-територіального устрою України на базі законодавчо унормованих економічних відносин. Його слід розглядати не лише як реорганізацію публічної влади, а як побудову нової територіальної організації суспільства.

Реалізація зазначених завдань вимагає реформування адміністративно-територіального устрою України. Методологічною його основою є закономірності розвитку продуктивних сил та територіальної організації господарства. При формуванні адміністративно-територіального устрою слід виходити з того, що державне управління є похідною функцією від територіальної організації суспільства, територіального аспекту організації суспільної життєдіяльності. Це вимагає враховувати закони і закономірності територіальної організації продуктивних сил, їх цілеспрямованого прояву на території. Оскільки головною продуктивною силою суспільства є людина, а просторовою формою організації людей є поселення та їх системи, то вони і є базовим рівнем адміністративно-територіального устрою. При цьому поселення чи їх сукупності розглядаються як соціально-економічні системи.

Роль регіонально-просторової організації господарства у формуванні адміністративно-територіального устрою. Виходячи з вище зазначеного, під час удосконалення адміністративно-територіального устрою повинні враховуватися такі закономірності територіальної організації господарства:

1. Соціальної спрямованості розвитку і розміщення суб'єктів господарювання, зростання соціалізації і соціальної спрямованості економічних систем.

2. Сталого розвитку господарства, яка стосується ресурсної забезпеченості шляхом управління ресурсоспоживанням з метою забезпечення добробуту нинішніх і майбутніх поколінь.

3. Планомірності розміщення продуктивних сил і керованості їх ефективною територіальною організацією шляхом розробки прогнозів і програм, які охоплюють господарство країни і кожного регіону.

4. Комплексного розвитку господарства регіонів, управління структурою і збалансованістю усіх ланок відтворювального процесу.

5. Ефективного територіального поділу суспільної праці відповідно до природних, демографічних, геоекономічних та соціальних переваг регіонів.

6. Територіальної інтеграції господарства, яка проявляється в управлінні забудовою територій, створенні групових форм розселення, розвитку виробничої, соціальної і ринкової інфраструктури для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності населення.

7. Обмеженого централізму, який відображає органічне поєднання інтересів держави і її регіонів щодо підвищення рівня їх соціально-економічного розвитку та зменшення регіональної контрастності за основними економічними і соціальними показниками.

Принципи формування структури адміністративно-територіального устрою районного і обласного рівнів. При визначенні структури адміністративно-територіального устрою доцільно керуватися такими принципами:

1. Забезпечення відносної регіональної автономії шляхом раціональної децентралізації та узгодженої взаємодії між центральними та регіональними органами влади.

2. Збалансованості (урівноваженості) загальнодержавних та регіональних інтересів і функцій.

3. Узгодженості адміністративно-територіальних форм управління з формами територіальної організації господарства, які базуються на закономірностях і принципах суспільного і територіального поділу праці.

4. При визначенні форм адміністративно-територіального поділу :брати до уваги покомпонентне та інтегральне районування території країни, яке одночасно поєднує економічні, соціальні, природні, етнічні та інші особливості території.

5. Для ефективного виконання адміністративних завдань зберегти відповідно до виділених районних чи обласних одиниць кількісні параметри населення з метою наближення до них органів влади та активного залучення населення до адміністративного управління.

6. Дотримання трьохступеневого адміністративно-територіального поділу країни з чітким розподілом зобов'язань шляхом їх делегування від базового рівня до районного і обласного згідно складності завдань та можливості їх вирішення на відповідних рівнях управління.

7. Формування одиниць адміністративно-територіального поділу районного рівня має базуватись на теорії просторової організації господарства, де враховуються моделі «центр-периферія», інтегральні територіальні кластерні моделі, моделі територіального соціально-економічного комплексоутворення тощо.

8. Формування одиниць обласного рівня має базуватись на теоріях покомпонентного (галузевого) та інтегрального районування та просторової організації господарства, оскільки окремі комплекси можуть розвиватися на ресурсах, що поширені на території кількох районів чи областей. Це стосується земельних, рекреаційних, мінерально-сировинних, приморських та інших ресурсів як бази формування виробничих, соціальних та суспільних інтеграційних систем.

Принципи формування адміністративно-територіального устрою базового рівня. Конкретними принципами адміністративно-територіальної будови базового рівня можуть бути наступні. На рівні органів місцевого самоврядування (на рівні міста, селища, села) адміністративно-територіальна реформа має базуватись на теорії самоорганізації та адаптивній теорії (пристосування до змінюваних умов) і таких принципах:

1) довгостроковому інтересі членів територіальної громади спільно використовувати колективні ресурси без їх виснаження;

2) здатності територіальної громади до саморегулювання і самоорганізації та управління користуванням спільними ресурсами на основі колективної відповідальності;

3) наявності і достатності ресурсів для життєзабезпечення громади, громадської власності і ефективного управління її використанням;

4) довіри між усіма членами громади, гармонізованих соціальних відносин, які забезпечують зростання людського капіталу, спільних зусиллях громади у різних сферах діяльності, партнерських міжособистісних стосунках;

5) колективному управлінні використанням ресурсів і забезпеченні доступу до користування спільними ресурсами для усієї громади на основі вироблених правил і санкцій за їх порушення;

6) державного регулювання процесів самоорганізації територіальних громад шляхом як дозвільної системи, так і через усунення бар'єрів для їх самоорганізації.