§ 1. Понятие и принципы налогового контроля

Налогоплательщик, обладая имуществом на праве собственности или другом вещном праве, всегда стремится защитить свой частный имущественный интерес от налоговых изъятий. Естественное желание налогоплательщика уменьшить размер налоговых платежей затрагивает имущественный интерес другой стороны налоговых правоотношений — государства. В такой ситуации государство, защищая публичные интересы, вынуждено выработать специальный механизм своего взаимодействия с каждым конкретным налогоплательщиком, который обеспечил бы надлежащее поведение каждого лица по исполнению им налоговой обязанности, с одной стороны и - определенный баланс публичного и частного интереса, с другой, с учетом конституционных ограничений на вмешательство в экономическую деятельность субъекта налоговых правоотношений в условиях рыночной экономики (Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А. Д. Егорова и Н. В. Чуева»).

Регламентированная правовыми нормами деятельность специально уполномоченных государственных органов во всех сферах налоговых отношений (в том числе при осуществлении взыскания недоимок и пеней, применении способов обеспечения исполнения налоговой обязанности, при проведении налоговых проверок, привлечении к ответственности за совершение налоговых правонарушений и т. д.) выступает основой для формирования организационно-правового механизма налогового процесса (Ногина О. А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб., 2002), составной частью которого является налоговый контроль (пункт 1 статьи 82 Налогового кодекса РФ).

Таким образом, налоговый контроль можно определить как составную часть формируемого государством организационно-правового механизма управления, представляющую собой особый вид деятельности специально уполномоченных государственных органов, в результате которой обеспечивается установленное нормами налогового права исполнение обязанностей лиц в сфере налогообложения, исследование и выявление оснований для осуществления принудительных налоговых изъятий (недоимок и пеней) в бюджетную систему, а также установление оснований для применения мер ответственности за совершение налоговых правонарушений.

Налоговый контроль можно понимать как в широком, так и в узком смысле. В широком смысле налоговый контроль охватывает все сферы деятельности уполномоченных органов, включая осуществление учета налогоплательщиков, налоговых проверок и др., а также все сферы деятельности контролируемых субъектов, связанные с уплатой налогов и сборов (учет объектов налогообложения, соблюдение сроков и порядка уплаты налогов и сборов, правильность исчисления сумм налогов и сборов, порядок представления налоговой отчетности и т. д.). В узком смысле под налоговым контролем понимается только проведение налоговых проверок уполномоченными органами.

Действующее в настоящее время законодательство предоставляет налоговым органам полномочия по осуществлению контроля не только в сфере налоговых отношений, но и в сфере административно-правовых отношений и валютных отношений. Соответственно, налоговый контроль следует отличать от административно-правового или валютного контроля, возможность проведения которого предусмотрена законодательством.

Взаимодействие государства в лице своих уполномоченных органов с налогоплательщиками, плательщиками сборов или налоговыми агентами при осуществлении налогового контроля происходит в рамках возникающих при этом организационных налоговых правоотношений — контрольных налоговых правоотношений. При этом для контрольных налоговых правоотношений характерно то, что они являются по существу управленческими правоотношениями, которые в конечном итоге призваны обеспечить надлежащую реализацию других общественных отношений — налоговых правоотношений имущественного характера, связанных с осуществлением налоговых изъятий. Контрольные налоговые правоотношения имеют административно-правовую природу, поэтому им свойственны характерные для административно-правовых отношений признаки, такие как государственно-властный характер контрольного налогового правоотношения; обязательным субъектом таких правоотношений является уполномоченный государственный орган; контрольные налоговые отношения возникают по инициативе государства в лице своего уполномоченного органа; ответственность в случае нарушения правовых норм наступает перед государством и т. д.

Как и любое другое правоотношение, контрольное налоговое правоотношение содержит в своем составе следующие элементы: 1) субъекты; 2) содержание; 3) объект.

Субъектов контрольного налогового правоотношения можно разделить на две основные группы: контролирующие субъекты, т. е. налоговые органы, олицетворяющие государство и реализующие его интересы, с одной стороны, и лица, подверженные контролю — контролируемые субъекты (налогоплательщики и плательщики сборов, а также налоговые агенты и банки), защищающие в ходе контрольных налоговых правоотношений свои частные интересы, — с другой стороны. Особенно важно подчеркнуть, что обязанная сторона — контролируемый субъект — находится лишь в функциональной зависимости от властного субъекта — контролирующего органа — и организационно ему не подчинена. Поскольку контрольные налоговые правоотношения затрагивают интересы контролируемых субъектов, являющихся не только организациями, но и физическими лицами, осуществление налогового контроля приобретает особую социальную значимость.

Содержание контрольного налогового правоотношения всегда определяется комплексом прав и обязанностей субъектов данного правоотношения. При этом в контрольном налоговом правоотношении базовым является положение, когда праву уполномоченной стороны проверять соблюдение своевременности, правильности и полноты уплаты налогов и сборов, а также выполнения иных установленных налоговым законодательством обязанностей корреспондирует обязанность другой стороны — подконтрольного субъекта — создавать для этого необходимые условия и выполнять требования уполномоченного органа. В свою очередь подконтрольный субъект вправе требовать от уполномоченного органа, чтобы последний осуществлял свою контрольную деятельность в рамках своих законодательно установленных полномочий. В данном контексте можно выделить контрольные полномочия контролирующих субъектов и корреспондирующие им права и обязанности контролируемых субъектов.

Объектом контрольного налогового правоотношения является непосредственная деятельность (действия или бездействие) проверяемой организации или физического лица, связанная с правильностью исчисления сумм налогов и сборов, а также с правильностью ведения обязанными лицами бухгалтерского учета доходов, расходов, объектов налогообложения; со своевременностью уплаты сумм налогов и сборов; с выявлением обстоятельств, способствующих совершению нарушений налогового законодательства и др.

Принципы налогового контроля можно определить как базовые правовые положения, определяющие организацию и эффективное осуществление налогового контроля, которыми должны руководствоваться субъекты налогового контроля при осуществлении ими контрольных мероприятий в сфере налогообложения.

Выделяются следующие основные группы принципов налогового контроля:

1. универсальные общеправовые принципы, такие как принцип законности, принцип юридического равенства; принцип соблюдения прав человека и гражданина; принцип гласности и др.

2. принципы контрольной деятельности (статья 3 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», а также Лимская декларация руководящих принципов контроля. Принята X Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ), такие как принцип независимости налоговых органов и проверяемых организаций; принцип планомерности контрольной деятельности; принцип регулярности (систематичности) контроля; принцип объективности и достоверности; принцип документального оформления результатов контроля; принцип взаимодействия и обмена информацией с другими государственными органами.

3. принципы налогового контроля, такие как принцип всеобщности налогового контроля; принцип единства налогового контроля; принцип «территориальности» налогового контроля; принцип ограничения сферы налогового контроля только вопросами исполнения обязанностей лиц, предусмотренных налоговым законодательством; презумпция добросовестности налогоплательщиков, налоговых агентов, плательщиков сборов и иных обязанных лиц (Определение Конституционного Суда РФ от 25 июля 2001 г. № 138-О «По ходатайству Министерства Российской Федерации по налогам и сборам о разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"»; Письмо Конституционного Суда РФ от 11 октября 2004 г. № б/н «Об Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2004 года № 169-О»); принцип соблюдения налоговой тайны (статья 102 Налогового кодекса РФ).

Интересно отметить, что учету налогоплательщиков как составной части налогового контроля кроме принципов налогового контроля присущи и свои специфические принципы, такие, например, как принцип множественности учета, предполагающий постановку на учет организаций и физических лиц по разным основаниям в разных налоговых органах.