III. 2. Понятие и общая характеристика системы российского образовательного законодательства

Исходя из общего представления о понятии за­конодательства, под образовательным законода­тельством (или — законодательстве об образова­нии) нужно понимать комплексную отрасль рос­сийского законодательства, аккумулирующую в своем содержании и структуре, помимо право­вых норм и институтов, регулирующих образо­вательные отношения в собственном смысле сло­ва, также нормы и институты других отраслей законодательства (гражданского, администра­тивного, трудового, финансового и др.), регулиру­ющих отношения, непосредственно не связанных с осуществлением образовательного процесса (образовательной деятельности). Все эти нор­мы и институты, поскольку они направлены так или иначе на урегулирование отношений, складывающихся в одной сфере — сфере образования, органично взаимосвязаны и образуют системную нормативную (отраслевую) целостность³².

В проекте нового Федерального закона «Об образовании в РФ» содержится определение целей и задач законодательства об образовании (ст. 4)³³:

1. Целями законодательства об образовании являются установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в образовании, создание условий развития системы образования, защита прав и интересов участников отношений в сфере образования.

2. Основными задачами законодательства об образовании являются:

1) обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование;

2) создание правовых условий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации;

3) создание правовых гарантий для согласования интересов участников отношений в сфере образования;

4) правовое регулирование отношений в сфере образования, определение правового положения их участников;

5) создание условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства.

6) разграничение полномочий в сфере образования между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В сравнении с действующим законодательством в Проекте несколько иначе расставлены приоритеты. На первый план выходят задачи защиты и наиболее полного удовлетворения прав каждого на образование, а не регулирование деятельности органов управления образованием.

Структура и содержание законодательства, в том числе образовательного, всякого государства в значительной мере обусловлены конкретной формой государственного уст­ройства той или иной страны.

Применяемые в Российской Федерации в сфере образовательного права нормативно-правовые акты подразделяются на законы и подзаконные нормативно-правовые акты. Согласно ст. 3 Закона РФ «Об образовании» данная отрасль права включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской федерации в области образования. Таким образом, система законов в сфере образования является трехуровневой и состоит из Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Ведущую роль в этой системе играют Конституция РФ, а так же федеральные законы, т.е. нормативно-правовые акты, принимаемые Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации — один из глав­ных, вместе с Национальной доктриной образования в Рос­сийской Федерации, политико-правовых оснований всей системы российского образовательного законодательства. Конституция РФ как акт высшей юридической силы устанавливает права и свободы человека и гражданина в области образования. Реальное право человека на образование в Российской Федерации обеспечивается и некоторыми другими статьями Конституции РФ, в том числе закрепляющими право гражданина на судебную защиту своих конституционных и иных прав, на пользование учреждениями культуры, на доступ к культур-ным ценностям, свободу творчества и преподавания и др.

Национальная докт­рина образования в Российской Федерации — документ, вы­ступающий, наряду с Конституцией РФ, политико-правовой основой правового регулирования российской системы об­разования. В то же время вновь подчеркнем, что политичес­кая, и поэтому в какой-то мере, декларативная составляю­щая этого документа, занимает значительно больший удель­ный вес, чем собственно правовое его содержание.

Достаточно важным является то, что в Национальной доктрине впервые были закреплены положения о государственных гарантиях граждан на получение об­разования и об изменении подходов к качеству образования. Доктрина, определяя единые цели воспитания и обучения, определяет и необходимые условия для сохранения един­ства образовательного пространства, возрождения и форми­рования современной демократической государственности России, что крайне важно для нашей многонациональной страны. В документе отражена общегосударственная идея, лежащая в основе содержания образования и направленная на возрождение духовности и нравственности населения, формирование современного научного мировоззрения, культу­ры межнациональных и межконфессиональных отношений.

Следующими после Конституции РФ актами высшей юридической силы являются федеральные законы, принимаемые Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Основополагающий из них Закон РФ «Об образовании» устанавливает исходные, первичные нормы правого регулирования в области образования. Его нормативные положения дополняются и конкретизируются другими федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации. В числе наиболее значимых федеральных законов, принятых по вопросам образования, можно назвать: Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»; Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»; Федеральный закон «О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования».

Таким образом кроме базовых законов можно выделить:

— профильные, «сегментарные», т.е. регулирующие от­дельные стороны функционирования системы образо­вания (Федеральный закон от 10.04.2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования»; Федеральный закон «О сохранении ста­туса государственных и муниципальных образова­тельных учреждений и моратории на их приватиза­цию» от 16 мая 1995 г. № 74-ФЗ и др.). Несмотря на всю их важность, они все же не имеет статуса системо­образующего закона;

— непрофильные законы, содержащие правовые нормы, регулирующие отношения в сфере образования. Эти законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в образовательной сфере. Эти законы множествен­ны, имеют разный удельный вес образовательной про­блематики (от двух—трех статей до целых глав), для них характерна достаточно высокая степень частотности коллизий норм таких законов с нормами, содержащимися в «профильных» законах об образовании и др. (приме­ром таких законов являются Закон Российской Феде­рации от 25.10.1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации»; Федеральный закон от 26.09.1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»; Федеральный закон от 23.08.1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государствен­ной научно-технической политике» и др.).

Особенности федеративного устройства российского го­сударства своеобразно отражаются в иерархии и содержа­нии образовательного законодательства. В соответствии со ст. 29 Закона РФ «Об образовании» субъекты Российской Федерации также могут принимать законы и иные нормативно-правовые акты, направленные на регулирование образовательных отношений. Им предоставляется право определять особенности порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений, разрабатывать и реализовывать республиканские, региональные программы развития образования, устанавливать национально-региональные компоненты государственных образовательных стандартов, определять местные налоги и сборы на нужды образования, республиканские, региональные нормативы финансирования образования и др.

Конституционное право субъектов Российской Федерации осуществлять нормативно-правовое регулирование общественных отношений в сфере образования позволяет им существенно дополнять Закон РФ “Об образовании” с учетом национальных, социально-экономических, географических, демографических и других конкретно-исторических особенностей региона и тем самым полнее учитывать интересы отдельных социальных слоев региона, закреплять дополнительные гарантии их конституционного права на образование.

Региональный уровень законодательства об образова­нии (законодательство субъектов РФ) также, как федеральный, характеризуется множественностью и разнообразием видов законодательных и подзаконных актов. В литерату­ре выделяются следующие основные группы региональ­ных законов и подзаконных актов:

— региональные законы, регулирующие общие вопросы образовательной деятельности, в основу которых субъектами Российской Федерации положен Закон об образовании (Закон Свердловской области «Об об­разовании»);

— законы субъекта Российской Федерации, касающиеся общих вопросов образовательной деятельности, ре­гулирование которых на федеральном уровне по мне­нию регионального законодателя явно недостаточно для успешного ее осуществления;

— законы, регулирующие экономические отношения в сфере образовательной деятельности (Закон Иркут­ской области «О временных минимальных социаль­ных нормах и финансовых нормативах»);

— законы, регулирующие трудовые, социальные и иные отношения работников образовательных учрежде­ний, регулируемых субъектами Российской Федера­ции (Закон Белгородской области «О социальных гарантиях медицинским работникам образователь­ных учреждений бюджетной сферы области»);

— законы и иные нормативные правовые акты, осущест­вляющие правовое регулирование деятельности об­разовательных учреждений в сферах, смежных с об­разовательной (Законы «О научной деятельности и научно-технической политике в Амурской области», «О дополнительных мерах поддержки культуры и искус­ства в Нижегородской области», «О науке и научно-технической политике в Пермской области» и т.п.).

Законодательство об образовании включает в себя законодательные и подзаконные акты самого разного уровня, содержания и характера. Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации закрепляют исходные, первичные нормы в сфере образования, которые дополняются и конкретизируются развитой системой подзаконных нормативно-правовых актов, состоящей из четырех элементов: федеральных подзаконных нормативно-правовых актов; подзаконных нормативно-правовых актов государственных органов субъектов Российской Федерации; нормативно-правовых актов органов местного самоуправления; локальных нормативно-правовых актов, принимаемых образовательными учреждениями.

В системе федеральных подзаконных нормативно-правовых актов наибольшей юридической силой обладают нормативные указы Президента Российской Федерации как главы государства. В области образования эти указы решают вопросы, связанные с установлением размеров стипендий и предоставлением льгот студентам и аспирантам, закреплением мер социальной защиты работников образовательных учреждений, определением правового статуса отдельных видов образовательных учреждений, и другие вопросы (к при­меру, Указы Президента РФ от 11.07.1991 г. № 1 «О перво­очередных мерах по развитию образования в РСФСР»; от 24.12.1996 г. № 1759 «О приведении нормативных право­вых актов Президента РФ в соответствие с Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и др.).

Среди федеральных подзаконных нормативно-правовых актов по вопросам образования наиболее распространены нормативно-правовые акты Правительства Российской Федерации. Свои нормативные решения Правительство принимает в виде постановлений или распоряжений. Как федеральный орган исполнительной власти, Правительство принимает нормативные решения по всем вопросам, связанным с реализацией федеральных законов в сфере образования. Оно определяет порядок применения тех или иных мер социальной защиты участников образовательных отношений, присвоения ученых степеней и званий, размеры и порядок оплаты труда работникам образовательных учреждений (например, Постановления от 05.07.2001 г. № 505 «Об утверждении правил оказания платных образовательных услуг», от 18.10.2000 г. № 796 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности», от 05.04.2001 г. № 264 «Об утверж­дении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учеб­ном заведении) Российской Федерации»). Правительство РФ принимает нормативно-правовые акты и по вопросам дальнейшего развития, совершенствования законодательства. Одним из таких актов является распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2001 г. № 1576-Р «Об утверждении Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года». 

Нормативные правовые акты федеральных органов ис­полнительной власти, принятые по вопросам образова­ния. Этот исключительно многочисленный и разнообраз­ный массив нормативных правовых актов может быть сгруппирован следующим образом:

1) нормативные правовые акты Министерства обра­зования и науки РФ (до 9 марта 2004 г. — Министерство образования РФ) (приказ Минобразования России от 25.03.2003 г. № 1154 «Об утверждении Положения о поряд­ке проведения практики студентов образовательных учреж­дений высшего профессионального образования» и т.д.). Минобразования и науки России устанавливает порядок приема граждан в государственные учреждения среднего и высшего профессионального образования, разрабатывает и утверждает типовые положения об образовательных учреждениях, федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, утверждает положения о государственной (итоговой) аттестации выпускников образовательных учреждений, решает другие вопросы, отнесенные к его компетенции. Нормативно-правовые акты Минобразования и науки России принимаются в форме приказов, писем, инструкций, разъяснений. Минобразования и науки России устанавливает нормы, регулирующие собственные отношения Министерства, своих органов, образовательных учреждений с гражданами, иными учреждениями, организациями, не входящими в систему Министерства. Такие акты принято называть общеобязательными и все они подлежит регистрации в Министерстве юстиции РФ;

2) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе: а) «про­фильные», т.е. принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования (со­вместный приказ Минюста России № 31 и Минобразования России № 31 от 09.02.1999 г. «Об утверждении Положения о порядке организации получения основного общего и сред­него (полного) общего образования лицами, отбывающими наказания в виде лишения свободы в исправительных ко­лониях и тюрьмах») и б) «непрофильные», в которых со­держатся лишь отдельные положения прямо или опосредо­ванно связанные с проблематикой образования (приказ Минздрава России от 26.07.2000 г. № 284 «О специальных экзаменах для лиц, получивших медицинскую и фармацев­тическую подготовку в иностранных государствах», приказ Министра обороны РФ от 10.12.2000 г. № 575 «О подготов­ке национальных военных кадров и технического персона­ла иностранных государств в воинских частях и организаци­ях Вооруженных Сил Российской Федерации» и др.).

Подзаконные нормативно-правовые акты по вопросам образования могут приниматься органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, главой их исполнительной власти, либо органами управления образованием. Акты могут приниматься в пределах компетенции этих органов и в строгом соответствии с действующими федеральными законами, законами соответствующего субъекта Российской Федерации, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления принимаются по вопросам, отнесенным к компетенции этих органов. Согласно ст. 31 Закона РФ «Об образовании» органы местного самоуправления могут осуществлять нормативно-правовое регулирование отношений собственности в системе образования, устанавливать дополнительные налоги и льготы, стимулирующие развитие образования, местные нормативы финансирования системы образования, утверждать местные бюджеты расходов на образование.

Замыкают рассматриваемую систему подзаконных нормативно-правовых актов в области образования локальные нормативно-правовые акты образовательных учреждений. Благодаря им, образовательному учреждению предоставляется возможность конкретизировать и дополнить нормы законов, указов Президента РФ, нормативно-правовых актов государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления применительно к специфике образовательного учреждения, особенностям его педагогической и иной деятельности в сфере образования.