Федеративное государство

Федерация (от лат. – договор, союз, соглашение) – союзное государство, состоящее из государственных образований, обладающих относительной юридической и политической самостоятельностью. В отличие от унитарного (простого), это весьма сложное государственное устройство. Оно свойственно, как правило, крупным или многонациональным государствам, которыми трудно управлять из единого центра. Примеры: Россия, США, Германия, Канада, Индия, Бразилия, Танзания… всего 25 государств в современном мире.

Региональные государственные образования, составляющие современные федерации, называются субъектами федерации. В России субъектами федерации (см. Конституция РФ, глава 3) являются: национальные республики (21), края (9), области (46), города федерального значения (2) и более мелкие образования – автономные область (Еврейская) и округа (4) – всего 83 субъекта. В США субъекты федерации называются штатами (50 + 1), в ФРГ – землями (16). Конкретные названия субъектов федерации здесь не так важны. Важно то, что это – государственные образования (а не административные, как в унитарном государстве). Можно сказать, что субъекты федерации – это государства, но не вполне самостоятельные, не суверенные, то есть не обладающие верховной и неделимой властью на своей территории.

Характерные признаки федеративного устройства государства:

1. Разделение государственной власти на две части: на власть федерального центра и власть субъектов федерации. Соответственно, государственные полномочия и сферы ответственности подразделяются на: а) федеральные, б) совместного ведения и в) субъектов федерации.

Таким образом, для федеративного государства, в отличие от унитарного, характерно наличие не одного, а нескольких (в зависимости от числа субъектов) органов государственной власти. Это, конечно же, усложняет и ослабляет его управляемость. Однако не настолько, чтобы государственное управление оказалось дезорганизованным. Дело в том, что вес, масштаб, полномочия власти федерального центра и территорий не равнозначны, но достаточно прочно взаимосвязаны. Разъяснение по этому поводу содержится в следующих признаках федерализма.

2. Государственный суверенитет, верховенство власти принадлежит федеральному центру. Это означает, что общефедеральные конституция и законы пользуются приоритетом по отношению к конституциям и законам субъектов федерации. При этом субъекты не отстранены, а на равных участвуют в распоряжении суверенитетом федеральной власти. Для этого в федеральных парламентах имеется специальная палата (верхняя), состоящая из представителей всех субъектов федерации. В США – Сенат, в Германии – Бундесрат. В России – это Совет Федерации – верхняя палата Федерального Собрания, т.е. парламента. В Совет Федерации входят по 2 представителя от каждого субъекта федерации: по одному от исполнительного и законодательного органов государственной власти субъектов. Верхние палаты парламентов, обладающие значительными властными полномочиями, включая отрешение от должности федерального президента, а также порядок их формирования как раз и представляют те политико-правовые механизмы, посредством которых учитываются и согласовываются интересы всех субъектов федерации при реализации суверенитета федеративных государств⁶.

Суверенитет федеральной власти политически скрепляет федерацию, повышает её управляемость. Как только принцип верховенства федеральной власти по отношению к власти субъектов подвергается сомнению, федерация рассыпается. Так случилось в начале 90-х гг. с СССР. Так чуть было не произошло и с Российской Федерацией после объявленного тогдашним президентом Б. Ельциным так называемого «парада суверенитетов».

Чёткая принадлежность государственного суверенитета исключительно федеральной власти важна и для международных отношений. Она означает, что только федеральные органы уполномочены заключать международные договоры, представлять федерацию и её политическую позицию на международной арене. Поэтому, например, жесткие заявления по поводу споров о принадлежности Севастополя руководителя одного из субъектов РФ не являются и не могут быть официальной позицией Российской Федерации. Такую позицию могут излагать только уполномоченные на то федеральной конституцией должные лица федерального центра.

3. Важнейшие сферы государственной жизни находятся в исключительном ведении федерального центра. Это объединяющие и скрепляющие федерацию единые: социально-экономическое пространство («рынок без границ»), денежная, налоговая и таможенная системы, системы обороны и госбезопасности, сфера международных отношений, федеральное гражданство, а также общегосударственный язык и другие.

4. Наличие у субъектов федерации государственной самостоятельности, ограниченной только федеральной конституцией. У субъектов федерации имеются собственные законодательные (парламенты), исполнительные (президенты или губернаторы, правительства) и судебные органы власти, свои конституции (или уставы) и законодательства, собственные бюджеты, налоги, а иногда свои гражданство и государственные языки наряду с общефедеральным. При этом вне пределов ведения федерального центра и его полномочий по предметам совместного с субъектами ведения субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Столь широкая самостоятельность субъектов, конечно, усложняет управление страной, но зато позволяет учитывать национальные, исторические, природно-климатические и иные особенности территорий и традиции населения субъектов федерации. А это, в конечном счёте, также придает федеративной форме государственного устройства политическую стабильность, устойчивость и долговечность.

Сильной стороной федерализма является относительная прочность и стабильность единого союза государств, способного учитывать особенности и интересы входящих в него территорий.

Главная его проблема – сложности согласования интересов между центром и регионами, рационального разделения полномочий, сфер ответственности и бюджетов.

Справочно

Существует три наиболее распространённые формы федерализма – договорная, централистская и кооперативная. Они отличаются политико-правовыми механизмами взаимодействия властных структур разных уровней, определяющих степень централизации государственной власти сверху донизу.

Договорная форма рассматривает федерацию в виде объединения государственных образований, которые передают на основе федеративного договора некоторые права в ведение новообразованного центрального правительства. При этом все вопросы жизнедеятельности федеративного государства подпадают под совместное регулирование, осуществляемое под эгидой центра. Такая модель федерации характерна, в частности, для России.

Централистская форма федерации основывается на том, что вся социально-экономическая и политическая жизнь в отдельных частях союзного государства должна осуществляться на основе решений федеральных органов власти, призванных выражать общенародные, общенациональные интересы. Такая модель федерации с принципом приоритета нации сформировалась в США, прослеживается она также в государственном устройстве ФРГ и Австрии.

Кооперативная форма федерации основывается на социально-экономическом сотрудничестве между федеральным центром и субъектами федерации. Здесь акцент делается не на разработке юридических механизмов и процедур, регулирующих компетенцию различных уровней управления, а на механизме, способствующем выявлению и согласованию взаимовыгодного сотрудничества между властными структурами государства.

Каждая форма федерализма также имеет свои отличия, связанные чаще всего с национальными особенностями государств. Так, Российская Федерация имеет многоуровневую, сложносоставную структуру, состоящую как из национально-территориальных субъектов (национальные республики и округа, а также Еврейская автономная область), так и из административно-территориальных субъектов (края, области и два города федерального значения). Для повышения управляемости из центра столь сложным государственным устройством в Российской Федерации созданы 8 федеральных округов, с назначением во главе каждого из них Полномочного представителя центра, подчиняющегося только Президенту России. В этих же целях – укрепления вертикали федеральной власти, принято решение выбирать президентов национальных республик и губернаторов не прямым голосованием избирателей, а законодательными органами субъектов из числа кандидатур, предлагаемых Президентом России. В 2009 году эта процедура дополнена правом выдвижения соответствующих кандидатур политическими партиями, получившими большинство на выборах депутатов региональных парламентов.

Наконец, существует и концепция глобального федерализма (Манифест Вентотена, 1941 г.), предлагающая организацию мирового сообщества государств во главе с всемирным правительством. Часть проектов федерализации мирового сообщества осуществляется сегодня под эгидой ООН. Однако, в целом, концепция глобальной федерации пока является утопической, она не может быть реализована из-за огромного разрыва в уровнях экономического, политического и социального развития различных народов и государств земного шара.

Конфедерация

Конфедерация – постоянный союз независимых суверенных государств, образующийся для осуществления конкретных совместных целей.

Характерные признаки конфедерации:

1. Государства – члены конфедерации полностью самостоятельны, не имеют единой (общей) правовой и налоговых систем.

2. Союз образуется для достижения отдельных (локальных) совместных целей. Например, общая оборона, транспорт, связь.

3. Решения центральных органов вступают в силу только после его утверждения каждым, входящим в союз государством. Такая обязательная процедура значительно усложняет и затрудняет принятие взаимосогласованных решений союзным органом власти конфедеративного государства.

В целом конфедерация – это слабоуправляемое и, как правило, недолговечное образование, в своём классическом виде ныне практически не существующее. Исторические примеры: США (1776-1787), Швейцария (1815-1848), Германия (1815-1867).

В наше время некоторые черты конфедерации прослеживаются в устройстве СНГ. Особого внимания в этом плане заслуживает формируемый в последние годы Европейский Союз. ЕС сегодня объединяет на новых принципах (включая единое экономическое пространство, парламент, правительство, президента и даже единую денежную систему) ведущие государства Западной Европы, а также часть восточноевропейских государств.