1.2. Екологічна експертиза, санкціонування і погодження рішень

При розгляді багатогранних аспектів екологічної експертизи постійно виникали питання з приводу розмежування екологічної експертизи з формами попереднього контролю, оцінкою впливу об’єктів на навколишнє середовище, ліцензуванням, санкціонуванням, погодженням тощо. Обмінюючись досвідом проведення екологічної експертизи в різних регіонах України, практичні працівники та науковці завжди наполягали на правовому регулюванні, яке має чітко визначити відносини з приводу проведення екологічної експертизи та аналогічних, проте самостійних, інших правовідносин.

Нечіткість правового регулювання породила складну практичну і теоретичну проблему розмежування екологічної експертизи з засобами державно-правового механізму, реалізація яких може негативно впливати на стан навколишнього середовища. Практичне вирішення цього питання ускладнюється ще й тим, що в деяких наукових роботах екологічна експертиза ототожнюється з наведеними юридично значимими діями. На жаль, існуючий правовий анахронізм, що веде до змішення цих понять, ще не повністю ліквідовано в законодавчому порядкує. Не сприяє очищенню змісту екологічної експертизи ще й недостатній рівень еколого-правової культури деяких працівників державних правоохоронних органів, преси, громадських організацій тощо.

Наведені вище обставини зумовлюють необхідність проведення чіткого розмежування екологічної експертизи і різних форм санкціонування, включаючи погодження, що проводиться деякими контролюючими органами в галузі екології. Насамперед, бажано відзначити, що санкціонування в буквальному значенні зводиться до видачі санкції, затвердження, дозволу, схвалення, визнання законним, правильним тощо. Але чи випливає з наведеного, що екологічна експертиза є формою тільки санкціонування чи погодження? Підстав на користь таких висновків немає.

Санкціонування в контексті питань, що розглядаються, - це передбачені законодавством методи управлінської діяльності, за допомогою яких державні органи, що реалізують функції в галузі охорони природи, визнають те чи інше рішення законним, обґрунтованим, таким, що відповідає екологічним нормам, правилам і вимогам екологічної безпеки. В екологічному законодавстві такі методи діяльності визначаються термінами «погоджую», «схвалюю», «затверджую», «вирішую» тощо.

Тобто, стає зрозумілим, що санкціонування не є тотожним екологічній експертизі - діяльності спеціально уповноважених експертних органів чи громадських експертних формувань з дослідження, перевірки, аналізу і оцінки екологічної обґрунтованості експертованих об’єктів, коригуванню їх екологічних параметрів і формуванню найбільш оптимальних, соціально, економічно і екологічно виправданих рішень у відповідних еколого-експертних висновках.

Погодженняможна розглядати як відповідну процедуру вирішення конкретних питань, тобто самостійну форму попереднього контролю, що в нормативних актах визначається термінами «розгляд», «розгляд в порядку погодження», «здійснення погодження» тощо, яка існує самостійно поряд із екологічною експертизою. До речі, можна навести перелік нормативних актів, в назві яких прямо вказується на погодження і експертизу (земельні ділянки під забудову, ліцензії тощо).

Доцільно вказати, що погодженню з органами природоохоронного та санітарного контролю в сфері екології підлягають не всі без винятку рішення, а тільки ті, що виконувались з відхиленням від чинних норм і правил, а також у випадках, коли проектні (передпроектні) рішення щодо використання земель, інших природних ресурсів містили положення і розробки, на які відсутні норми та правила. В цих випадках контролюючі органи погоджували ті чи інші рішення в частині охорони та раціонального використання природних ресурсів стосовно їх окремих видів, тобто земель, вод, лісів тощо без урахування комплексної взаємодії і біологічної єдності. Треба зауважити, що і нині цей принцип закладено до деяких законодавчих і підзаконні актів та до діяльності природоохоронних органів (посадові інструкції).

На відміну від погодження, екологічна експертиза проводиться за всіма параметрами та комплексом екологічних розробок об’єктів дослідження: охороні навколишнього середовища, додержанню режиму раціонального використання та відновлення природних ресурсів, забезпеченню екологічної безпеки населення незалежно від того, чи є відхилення від норм і вимог чинного законодавства.

Відрізняються погодження від екологічної експертизи за строками проведення та юридичною природою висновків, що готуються. Зокрема, висновки органів, що погоджують екологічно значимі рішення, можуть бути оскаржені у вищий орган. В той же час висновки державної екологічної експертизи, схвалені відповідними органами державного управління, є обов’язковими для виконання особами, яким вони адресовані, тобто замовникам, проектантам та іншим виконавцями експертованого об’єкта.

Важливо підкреслити і ту обставину, що екологічна експертиза як вид відособленої експертної діяльності державних органів чи громадських формувань є творчим, аналітичним процесом, здійснюється висококваліфікованими спеціалістами-екологами, володіючими глибокими фундаментальними і практичними навичками в сфері екології. Таким чином, з позиції методології екологічної експертизи її висновки не можуть бути оскаржені. Вони можуть тільки оцінюватись при прийнятті тих чи інших рішень компетентними органами, які при наявності очевидних підстав і сумнівів в об’єктивності, всебічності, реальності та законності таких висновків, рекомендацій і пропозицій, призначають проведення вторинних комісійних, комплексних, інших контрольних екологічних експертиз з метою спростування чи уточнення висновків первинної екологічної експертизи.

І тільки навмисно спотворені висновки екологічної експертизи можуть визнаватись недійсними та незаконними згідно Закону України «Про екологічну експертизу».

В системі соціально-правового механізму екологічної безпеки, особливо при прийнятті рішень, реалізація яких може справляти значний вплив на стан навколишнього середовища, досить широко застосовується екологічне консультування, тобто використовуються знання, навички і досвід кваліфікованих спеціалістів.

Екологічне консультування де в чому нагадує екологічну експертизу, що дає можливість деяким практичним працівникам не вбачати особливої різниці між цими важливими засобами соціально-правового механізму екологічної безпеки. Між тим, екологічна експертиза і інститут консультування суттєво різняться:

• інститут консультування відрізняється організаційно-правовими зв’язками з органом, що приймає екологічно значиме рішення, оскільки консультанти мають пряме, безпосереднє підпорядкування органу, що приймає рішення (трудова угода тощо);

• консультування при прийнятті екологічно значимих рішень не потребує спеціальних додаткових досліджень, а проводиться фахівцями, виходячи із фактичних екологічних знань і нагромадження досвіду в цій сфері;

• основна мета консультування полягає в наданні допомоги органу з прийняття екологічно обґрунтованих рішень та підбору найбільш ефективних і оптимальних форм їх реалізації;

• консультування проводиться переважно в усній формі або з окремими письмовими рекомендаціями, які не мають якоїсь формально встановленої юридично визначеної форми (в екологічній експертизі – навпаки);

• поради консультантів можуть не братись до уваги при прийнятті тим чи іншим органом відповідного рішення (в екологічній експертизі – навпаки).

Таким чином, інститут консультування може функціонувати самостійно або паралельно з екологічною експертизою для роз’яснення окремих її висновків.

Крім того, орган, що приймає рішення, може в окремих випадках частину своїх функцій доручити для виконання своїм консультативним структурам чи особам (референтам).